我國高度重視發展低空經濟，將其作為國家戰略性新興產業。低空經濟正處于規模化發展的關鍵窗口期，需以政策體系為引領、基礎設施為根基、飛行器技術為引擎、行業應用為場景驅動，形成“開放空域、智慧基建、創新裝備、融合生態”的良性循環。未來3年至5年，隨著適航認證突破、試點場景常態化及基礎設施的完善，低空經濟產業有望實現良好增長。
低空經濟的概念界定和戰略定位
根據相關定義，低空經濟是指以低空飛行活動為核心，以無人駕駛、低空智聯網等技術組成的新質生產力，與空域、市場等要素相互作用，帶動低空基礎設施、低空飛行器制造、低空運營服務和低空飛行保障等領域發展的綜合性經濟形態。
低空經濟是新質生產力發展的重要體現。新質生產力是創新起主導作用，擺脫傳統經濟增長方式、生產力發展路徑，具有高科技、高效能、高質量特征，符合新發展理念的先進生產力質態。新質生產力由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生，以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合的躍升為基本內涵，以全要素生產率大幅提升為核心標志，特點是創新，關鍵在質優，本質是先進生產力。低空經濟是新質生產力催生的綜合經濟形態，具有拉動區域經濟新增長、拓展城市發展新空間、提供社會治理新手段、催生跨界融合新生態、整合產業發展新要素等典型特征。
低空經濟的興起促使產業形態發生深刻變革，呈現出鮮明的新質生產力特征。傳統航空產業相對獨立，產業鏈較為單一，而低空經濟打破了行業界限，構建起一個涵蓋制造、運營、服務、技術支持等多領域的綜合性產業生態。以深圳低空經濟產業集群為例，大疆、億航等無人機與電動垂直起降飛行器（eVTOL）制造商以及華為、中興等企業積極投身低空通信基礎設施建設，為飛行器的穩定運行提供通信保障。低空經濟產業形態的演變，充分體現了新質生產力所倡導的產業深度融合與轉型升級，各產業之間相互滲透、協同發展，形成了強大的產業聯動效應，推動低空經濟成為經濟增長的新動能，也為新質生產力在產業層面的落地提供了有力支撐。
低空經濟產業鏈鏈條長、輻射范圍廣。低空經濟產業鏈主要涵蓋上游的原材料與核心零部件、中游的飛行器制造與地面系統以及下游多元化的應用場景。上游環節包括電池、電機、電控系統等關鍵部件的研發與生產；中游則以無人機、eVTOL等低空飛行器的制造為核心，并對地面基礎設施及信息化系統提出了更高的要求；下游則廣泛滲透至物流、通勤、文旅、農業、測繪、應急等多個應用領域。
我國低空經濟立體化政策框架的構建
低空經濟作為新質生產力的重要組成部分，近年來得到國家高度重視。各部門出臺多項政策支持低空經濟發展，主要包含產業政策、標準與保障類政策、適航政策、區域性支持政策等。
產業政策:頂層設計與區域協同。中國低空經濟的產業政策體系以國家戰略為引領，形成了“頂層設計—區域協同—技術創新”的立體化框架。我國已連續多年積極推進低空產業建設，2010年發布的《關于深化我國低空空域管理改革的意見》拉開了低空空域管理改革的序幕。2011年至2020年是政策建設的初期階段，對低空飛行提出總體上的指導意見。2021年“低空經濟”概念首次被寫入國家規劃，進入快速發展期。2024年政府工作報告將其明確為“新增長引擎”，同年12月國家發展改革委成立低空經濟發展司，統籌全國資源調配與產業布局。這一機構的核心職責包括擬定中長期發展規劃、協調跨部門資源整合、推動重大項目建設等，標志著低空經濟正式進入國家戰略實施階段。
頂層設計明確低空經濟發展階段性目標。低空經濟頂層框架的核心文件《通用航空裝備創新應用實施方案（2024—2030年）》提出“三步走”目標：2025年實現城市物流無人機規模化應用，2027年完成城市空中交通商業化運營體系構建，2030年形成萬億級市場規模。該方案明確重點支持eVTOL、智能物流無人機等裝備研發，要求2025年前建成5個國家級低空經濟示范區。
區域協同布局體現差異化發展路徑。《綠色航空制造業發展綱要（2023—2035年）》鼓勵綠色航空創新應用試點示范工程，強調各地基于自身區位優勢差異化發展。針對長三角、成渝黔、長株潭等民航優勢產業集群，建設綠色航空智能制造工廠試點；針對珠三角、長三角、環渤海、成渝等地設立低空經濟示范區，開展eVTOL商業示范運營及服務試點；針對京津冀、長三角等科研能力優秀區域布局氫能航空研制示范基地；針對中西部地區能源產地和空域資源豐富的區位優勢，布局綠色航空技術、產品安全性等試驗基地。各地依托自身區位優勢，開展多樣化全方位試點，助力低空經濟加速發展。
技術創新支持體系包含核心裝備攻關、場景示范工程、資本賦能機制三大支柱。在核心裝備攻關方面，工業和信息化部等七部門發布的《關于推動未來產業創新發展的實施意見》提及設立“航空裝備創新專項”，重點突破新能源動力、智能駕駛、互聯航電等核心技術，圍繞未來智慧空中交通需求，加快eVTOL、智能高效航空物流裝備等研制及應用。在場景示范工程方面，民航局近年來修訂民航法規30余部，推進低空飛行服務保障體系建設，批準無人機低空物流體系建設試點，建立17個民用無人駕駛航空試驗區和3個試驗基地，覆蓋城市、海島、支線物流和綜合應用拓展等典型場景應用。資本賦能機制方面，國務院辦公廳2024年12月印發《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》，提出擴大專項債券用作項目資本金范圍，低空經濟、商業航天、北斗等新質生產力領域均被納入。同時，文件指出提高專項債券用作項目資本金比例，由25%提高至30%，資金支持力度進一步提升。上述全方位的技術創新支持體系有望助力低空經濟技術演進、場景拓展等，低空經濟商業化落地進程有望加速。
標準與保障類政策:構建低空安全保障體系。我國通過設立一系列法規與標準構建全球最嚴密的低空安全保障體系。我國低空經濟相關安全標準體系涉及空域管理、貨運、民航、通信等多個方面。
2023年11月，《中華人民共和國空域管理條例（征求意見稿）》發布，綜合考慮飛行規則、空域環境、航空器性能、空中交通服務等因素，我國將空域分為管制空域（A、B、C、D、E類）和非管制空域（G、W類）。非管制空域占比提升至35%，針對非管制空域低空飛行審批流程進一步簡化，助力低空經濟場景加速落地。隨著低空空域從1000米垂直高度擴展至3000米，低空范圍涉及空域種類增多。空管對于低空空域管理成熟度進一步提升，將3000米以下空域劃分為管制、監視、報告空域三類。對于小型無人機實行非管控范圍管理，300米以下無人及有人裝備實行取證適航管理，千米以上有人裝備維持航空交通管制（ATC）許可。空中管理成熟度的提升，在一定程度上放寬了對于通航有人/無人裝備的放飛限制，為后續各類無人、有人低空航空器放飛規則、航路分配體系的制定奠定了良好基礎。
在貨運領域，2024年6月工業和信息化部發布《大型貨運無人機系統通用要求》，規范載重10噸以上無人機的結構強度、電磁兼容、地面站、保障與維修設備等100余項技術指標；在民航領域，2022年1月民航局發布《智慧民航建設路線圖》，要求到2025年數字化轉型取得階段性成果，無人駕駛航空器、新一代航空寬帶通信等技術裝備在樞紐機場實現規模化應用，實現基于算力的全國航班融合運行和有人無人融合運行；在通信領域，2024年1月工業和信息化部發布《民用無人駕駛航空器無線電管理暫行辦法》，規定了通過直連、地面、衛星、雷達通信方式進行信息傳輸與遙控的民用無人駕駛航空器使用的通信系統及無線電頻率，實現簡政放權，同時加強使用監管。
適航政策:創新審查模式與取證制度。中國適航審定體系采取分類管理模式，eVTOL適航取證采用創新審查模式，加速審查流程。民航局2024年發布《民用無人駕駛航空器運行安全管理規則》，將航空器分為5類，對25公斤以上無人機實施動態適航審查，審定周期縮短至12個至18個月。我國針對eVTOL發布《中高風險無人直升機系統適航標準》，采用“一事一議”模式快速制定臨時標準。
我國eVTOL取證制度較海外更加靈活。民航局針對eVTOL等低空飛行器推出型號合格證（TC）、生產許可證（PC）、適航證（AC）同步推進的創新模式，顯著縮短取證周期。傳統航空器需經歷3年至5年的分階段審查，而億航EH216-S僅用半年時間完成從型號合格證到生產許可證的跨越，整體三證周期壓縮至1000余天。此外，我國民航局還允許非商業用途eVTOL通過簡化流程獲取實驗類適航證，鼓勵企業在原型機測試階段加速驗證技術可行性，為后續商業化奠定基礎。
海外低空經濟尚未探索出成熟發展模式
低空經濟作為新興產業，以美歐為代表的海外經濟體均發力布局低空經濟領域，提供一系列政策、資金支持，加速低空經濟在安全背景下的商業化落地，但全球尚未有成熟落地的商業化路徑。
美國:監管體系完善，物流領域率先落地。美國作為全球通用航空最發達的國家之一，對于空域管理政策相對寬松，非管制區的G類空域飛行員在遵守基本安全規則前提下可自由飛行，有利于低空經濟發展。美國低空經濟法規以聯邦航空法為上位法，陸續出臺了先進空中交通協調及領導力法案（2022）和先進空中交通規劃（2023），規劃了2025年至2028年先進空中交通運營初期相關部署，強調基礎設施利用現有機場和直升機場改造為主。2024年，美國聯邦航空局進一步簡化農業、物流無人機審批流程，覆蓋全美90%農村地區。美國空軍主導的“敏捷至上”項目，推動eVTOL軍事物流應用，有企業已獲得國防訂單。
美國低空基礎設施完備性領先，對eVTOL適航取證要求較為嚴格。根據清華同衡數據，截至2025年美國擁有19700個通用機場，其中15000個支持低空飛行，洛杉磯、紐約等城市規劃建設20個垂直起降機場，通航及低空基礎設施完備性全球領先。美國低空經濟落地場景主要集中在物流、軍事等領域，下一階段,預計將應用于城市交通場景。
歐洲:無人機制造業產業鏈優勢明顯，建立歐洲統一的航空運輸發展戰略。歐洲各成員國面積較小，空域較為零碎，為了促進成員國之間空中交通的協調與標準化，歐洲低空經濟推出統一監管框架，并推動區域協同發展。歐洲空中航行安全組織作為核心對成員國的空管事業發展提供戰略規劃、組織協調及技術支持，實現統一監管框架。2004年，歐洲提出歐洲單一天空空管研究項目，致力于開發新一代空中交通管理系統。2017年，該項目推出《U-space藍圖》，旨在推出支持大量無人機安全、高效地進入空域的服務和特定程序。2023年發布的《U-space運行概念（第四版）》中，結合實現時間和現有技術水平對U-space的實施劃分了五個階段，其中2023年至2030年為初始階段。U-space以監管方為核心進行統籌和管理，同時融合廣泛的第三方服務商，加速技術研發以推動其階段性發展。
歐盟各國將制造業產業優勢延伸至無人機和低空經濟領域。德國政府通過出臺一系列激勵性政策，提供財政支持等全方位保障，吸引國內外企業投身低空經濟基礎設施建設和技術研發，促進產業鏈上下游緊密合作和協同發展。西歐（德國、英國、法國、意大利等）是全球無人機三大主要制造市場之一，法國、德國研發能力全球領先，德國、奧地利、瑞士等制造業優勢明顯。
由于歐洲法規相對嚴格，且各國政府對于低空經濟尤其是eVTOL廠商在政策和資金支持力度方面有限，目前歐洲低空經濟落地場景還集中在傳統無人機應用的農業、應急等領域。
低空經濟的發展趨勢與發展建議
我國低空經濟正處于規模化發展的關鍵窗口期，需要以政策體系為引領、基礎設施為根基、飛行器技術為引擎、行業應用為場景驅動，形成“開放空域、智慧基建、創新裝備、融合生態”的良性循環。通過破解空域管理、技術壁壘及商業化瓶頸，低空經濟將重塑城市與區域發展格局，成為推動經濟高質量發展的新增長極。未來3年到5年，隨著適航認證突破、試點場景常態化及基礎設施完善，低空經濟行業有望迎來良好增長，為新質生產力發展注入新動能。
低空經濟作為國家戰略性新興產業，需強化政策體系的系統性與前瞻性，破解空域管理碎片化、審批效率低等核心矛盾。當前我國低空空域開放率不足30%，且分布不均、未成網連片，制約多元化服務需求，建議以《國家空管體系建設規劃》為引領，建立國家低空經濟發展統籌協調機制，多部門協同制定空域分類管理細則。
低空經濟市場規模大，基礎設施建設仍需加強。根據賽迪研究院測算，2023年中國低空經濟規模達5059.5億元，增速達33.8%。其中，在低空經濟規模貢獻中，低空飛行器制造和低空運營服務貢獻率最大，接近55%，圍繞供應鏈、生產服務、消費、交通等經濟活動帶來的貢獻率接近40%，而低空基礎設施和飛行保障的發展潛力尚未充分顯現。加速硬基礎設施網絡布局，我國通用機場數量僅為美國公共通航機場的11%，需加快建設密度覆蓋需求，重點在城市中心布局電動垂直起降飛行器起降場、無人機物流樞紐及直升機平臺，推動平戰結合功能設計，形成“樞紐機場+區域中心+分布式起降點”三級網絡。推進低空數字基礎設施與智慧化管理，整合物聯網、人工智能、5G/6G通信網絡、實景三維數字孿生及北斗導航技術，打造覆蓋全國的空域數據網格模型與地理信息系統，實現全域低空態勢感知與動態調度。開發低空新航行系統，支持多機協同、自主避障及集群調度，解決傳統空管系統分散、響應慢問題。同步建設低空飛行服務站、充換電站、氣象監測及公共測試場，結合“新基建”強化電力、通信及地面交通銜接。
以eVTOL為核心的新型飛行器是行業發展的關鍵載體，需突破技術壁壘、完善產業鏈并加速商業化落地。強化核心技術攻關與自主可控，例如，當前我國eVTOL電池能量密度僅285Wh/kg（面向城市交通需≥400Wh/kg）、主控芯片等關鍵部件依賴進口，制約創新速度。突破適航認證瓶頸，民航局加速受理eVTOL適航取證，企業也需加強標準研究與適航技術積累，優先推進“先載貨后載人、先隔離后融合”驗證路徑。構建完整產業鏈生態，我國無人機產業鏈上游占比達70%，但下游運營服務薄弱，需推動eVTOL制造鏈“整機+核心部件+供應鏈協同”，鼓勵主機廠與電機、導航通信、復合材料等企業共建產業園區，降低制造成本并提升交付效率。
分層推進場景落地與規模化價值釋放。低空經濟的行業應用發展需以需求為導向，分層培育高潛力場景，解決應用普及率低、盈利模式不成熟等問題。夯實基礎民生與公共服務應用，低空無人機物流已經成為較為成熟的賽道，郵政局持續強化網絡建設，建議擴大末端配送覆蓋面，推動噸級eVTOL貨運規模化；結合“低空+醫療急救”“低空+消防巡檢”構建應急響應體系，依托北斗高精度定位提升救援效率；深化無人機植保、電力巡檢等場景滲透率，結合鄉村振興擴大偏遠地區服務覆蓋。培育消費升級與新興場景商業化，開發城市觀光eVTOL航線，推動城市群短途通勤，挖掘差異化體驗經濟；探索“低空+軌道/地面交通”聯程接駁樞紐，鼓勵城市開通市內eVTOL客運航線，激活立體交通網絡協同價值。建立場景評估與商業閉環機制，制定場景成熟度評估標準，優先開放遠郊低密度試點再向城市核心滲透；通過政府購買服務、商業化運營補貼等模式降低企業試錯成本，同時強化用戶教育與市場培育。
（作者：中信建投證券課題組 黃文濤、閻貴成、黎韜揚、應瑛）
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