楊永恒
習(xí)近平總書記指出：“科學(xué)制定和接續(xù)實(shí)施五年規(guī)劃，是我們黨治國理政一條重要經(jīng)驗(yàn)，也是中國特色社會(huì)主義一個(gè)重要政治優(yōu)勢。”新中國成立以來，我國已編制并實(shí)施了14個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃）。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，五年規(guī)劃已從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下單純指令性計(jì)劃逐步演變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)條件下國家推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性、宏觀性、政策性的指導(dǎo)性規(guī)劃，成為闡明國家戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點(diǎn)、引導(dǎo)規(guī)范經(jīng)營主體行為的發(fā)展綱領(lǐng)。深刻理解五年規(guī)劃在凝聚發(fā)展共識(shí)、引領(lǐng)發(fā)展方向、優(yōu)化資源配置、推動(dòng)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展等方面的深層次作用機(jī)制，對于有效發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，彰顯中國特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢，具有十分重要的意義。
共識(shí)機(jī)制：推動(dòng)形成具有廣泛共識(shí)度的方案和目標(biāo)，增強(qiáng)各類主體參與規(guī)劃實(shí)施的行動(dòng)自覺
習(xí)近平總書記對“十五五”規(guī)劃編制工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，把頂層設(shè)計(jì)和問計(jì)于民統(tǒng)一起來，加強(qiáng)調(diào)研論證，廣泛凝聚共識(shí)，以多種方式聽取人民群眾和社會(huì)各界的意見建議，充分吸收干部群眾在實(shí)踐中創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗(yàn)，注重目標(biāo)任務(wù)和政策舉措的系統(tǒng)性整體性協(xié)同性”。共識(shí)機(jī)制是通過制度化、程序化的安排，以規(guī)劃基本思路、中央規(guī)劃建議和規(guī)劃綱要的編制起草為平臺(tái)，包括黨政部門、專家學(xué)者、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾在內(nèi)的多方主體有序參與議題設(shè)置、目標(biāo)設(shè)定、方案設(shè)計(jì)等階段和環(huán)節(jié)，推動(dòng)達(dá)成具有廣泛共識(shí)度的方案和目標(biāo)。其中包括客觀把握規(guī)劃對象本質(zhì)特征的科學(xué)共識(shí)、反映各方面訴求和決策層意志的政治共識(shí)以及體現(xiàn)全社會(huì)普遍意愿的社會(huì)共識(shí)。
科學(xué)共識(shí)。習(xí)近平總書記指出：“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。”規(guī)劃的編制必須尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，客觀把握規(guī)劃對象的本質(zhì)特征。科學(xué)共識(shí)是指在規(guī)劃牽頭部門推動(dòng)下，圍繞未來發(fā)展環(huán)境、戰(zhàn)略思路、主要目標(biāo)、重大任務(wù)、政策舉措等組織專門力量開展研究、召集專家座談會(huì)，通過對研究成果和專家意見的梳理和學(xué)習(xí)，對重大問題的本質(zhì)、解決問題的思路等從科學(xué)認(rèn)知的角度形成共識(shí)，為研判國內(nèi)外形勢、明確發(fā)展思路、提出發(fā)展目標(biāo)、確立重點(diǎn)任務(wù)和優(yōu)化資源配置等提供支撐。比如，為編制好“十四五”規(guī)劃，國家發(fā)展改革委從2018年起通過公開遴選、定向委托、合作研究等方式，組織高端智庫、科研院所和企業(yè)開展了200多項(xiàng)重大課題研究，形成了近300份、500多萬字的研究報(bào)告，為規(guī)劃編制提供了有力支撐。除專門機(jī)構(gòu)參與規(guī)劃研究外，黨政部門也會(huì)根據(jù)需要針對重大問題開展研究。在“十五五”規(guī)劃建議起草中，根據(jù)黨中央部署，部分中央和國家機(jī)關(guān)開展了35項(xiàng)重點(diǎn)課題研究。此外，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)展改革委自2005年起組建了國家發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)，為國家五年規(guī)劃編制進(jìn)行咨詢論證、提供專業(yè)意見，以提高規(guī)劃編制的科學(xué)性。
政治共識(shí)。五年規(guī)劃涉及不同利益主體，既有能影響規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的部門和機(jī)構(gòu)，又有被規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所影響的群體，讓各類主體以適當(dāng)形式參與規(guī)劃制定過程，對于提高規(guī)劃質(zhì)量十分重要。政治共識(shí)是指在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，以中央規(guī)劃建議文件起草為主要平臺(tái)，調(diào)動(dòng)政府部門、社會(huì)各界等參與，就未來發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展理念、發(fā)展主線、發(fā)展戰(zhàn)略等逐步統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)。習(xí)近平總書記高度重視五年規(guī)劃編制工作，自“十三五”以來親自擔(dān)任中央規(guī)劃建議文件起草組組長，親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)國家發(fā)展規(guī)劃工作。中央規(guī)劃建議起草過程中，起草組通過調(diào)研、座談會(huì)等方式了解社會(huì)各方面的訴求、意見和建議，努力將頂層設(shè)計(jì)、地方需求、社會(huì)期盼、群眾智慧、專家意見和基層經(jīng)驗(yàn)更好融合。
以《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）為例。2025年1月，黨中央發(fā)出《關(guān)于對黨的二十屆四中全會(huì)研究“十五五”規(guī)劃建議征求意見的通知》，在黨內(nèi)外一定范圍征求意見，這本身也是一個(gè)規(guī)劃議題的設(shè)置過程。《建議》稿還下發(fā)黨內(nèi)一定范圍征求意見，專門聽取了各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士代表意見。《建議》稿起草期間，中央政治局常委會(huì)召開3次會(huì)議、中央政治局召開2次會(huì)議進(jìn)行審議、修改。經(jīng)過多次的民主集中過程，形成了黨中央關(guān)于未來五年發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃和主張，成為編制規(guī)劃綱要的基本遵循。此外，規(guī)劃編制涉及各部門各地區(qū)的資源配置和發(fā)展格局，在起草過程中也通過到地方調(diào)研，召開部分省區(qū)市以及經(jīng)濟(jì)界、科技界、基層代表座談會(huì)等形式，充分征求各部門各地區(qū)的意見、平衡好各方面的發(fā)展訴求，推動(dòng)在目標(biāo)指標(biāo)分解、重大工程項(xiàng)目、重大任務(wù)和政策舉措等規(guī)劃實(shí)施層面達(dá)成共識(shí)。各部門各地區(qū)對規(guī)劃的共識(shí)度越高，參與規(guī)劃落實(shí)的主動(dòng)性和積極性就會(huì)越強(qiáng)，規(guī)劃實(shí)施效果就會(huì)更佳。
社會(huì)共識(shí)。習(xí)近平總書記指出：“五年規(guī)劃編制涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方方面面，同人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，需要把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問計(jì)于民統(tǒng)一起來，鼓勵(lì)廣大人民群眾和社會(huì)各界以各種方式建言獻(xiàn)策。”社會(huì)共識(shí)是指在規(guī)劃編制過程中，通過各種方式聽取經(jīng)營主體、社會(huì)主體和公眾的意見、建議和訴求，在汲取人民智慧的同時(shí)增進(jìn)社會(huì)各界對規(guī)劃的理解，使五年規(guī)劃真正成為全社會(huì)的發(fā)展共識(shí)。在“十四五”規(guī)劃編制工作中，習(xí)近平總書記主持召開企業(yè)家、科學(xué)家、經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜业?場座談會(huì)，聽取對制定“十四五”規(guī)劃的意見和建議并發(fā)表重要講話。2025年5月至6月，“十五五”規(guī)劃編制工作開展網(wǎng)絡(luò)征求意見活動(dòng)，累計(jì)收到群眾有效建言超過300萬條，為“十五五”規(guī)劃編制提供有益參考。習(xí)近平總書記高度重視網(wǎng)民意見建議并專門作出重要指示，要求有關(guān)部門認(rèn)真研究吸納。經(jīng)梳理摘編，從網(wǎng)民建言獻(xiàn)策中形成27個(gè)方面具有建設(shè)性、代表性的意見建議1500余條。這實(shí)際上也是向社會(huì)傳遞規(guī)劃的重要思路和目標(biāo)，不斷加深社會(huì)理解、凝聚社會(huì)共識(shí)的過程。經(jīng)過全國人民代表大會(huì)審議通過的規(guī)劃綱要，從法理上也屬于全社會(huì)形成的共識(shí)，是全體人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng)。
科學(xué)共識(shí)解決認(rèn)識(shí)論的問題，是形成政治共識(shí)和社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)。政治共識(shí)統(tǒng)籌各方面利益訴求、凝聚最大公約數(shù)，是形成社會(huì)共識(shí)的前提。五年規(guī)劃的共識(shí)機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部不同層級(jí)、不同部門之間以及政府、市場和社會(huì)之間的目標(biāo)協(xié)同，增強(qiáng)各類主體對規(guī)劃的認(rèn)同感，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為支持、參與和推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施的行動(dòng)自覺，把五年規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)作用最大限度地發(fā)揮出來。
引導(dǎo)機(jī)制：明確各類主體行為和市場資源配置方向，把各類主體行為協(xié)同統(tǒng)一到國家戰(zhàn)略目標(biāo)上來
習(xí)近平總書記在談到五年規(guī)劃時(shí)指出：“這實(shí)際上是中國的一個(gè)特色。我們在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出充分尊重民意并且符合實(shí)際的全面系統(tǒng)的規(guī)劃，并且有超強(qiáng)的執(zhí)行力來落實(shí)這些規(guī)劃。”引導(dǎo)機(jī)制是指通過闡明國家戰(zhàn)略意圖、發(fā)展思路和任務(wù)舉措，明確政府部門工作重點(diǎn)和公共資源配置領(lǐng)域，引導(dǎo)經(jīng)營主體行為和市場資源配置方向，調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性，實(shí)現(xiàn)各類主體之間的行為協(xié)同并將其統(tǒng)一到國家戰(zhàn)略目標(biāo)上，推動(dòng)形成落實(shí)五年規(guī)劃的強(qiáng)大合力。
面向全社會(huì)提供公共知識(shí)，引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期。變化是永恒的，并且常常蘊(yùn)藏機(jī)遇。要想在未來的競爭中把握先機(jī)，就需要準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變，順勢而為、乘勢而上。五年規(guī)劃是分析國家發(fā)展環(huán)境、描繪國家發(fā)展藍(lán)圖、引領(lǐng)國家發(fā)展方向的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性文件，既要研判未來國內(nèi)國際發(fā)展形勢，也要闡明規(guī)劃期內(nèi)發(fā)展思路、基本原則、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)等。
五年規(guī)劃關(guān)于規(guī)劃期內(nèi)發(fā)展階段、內(nèi)外部環(huán)境、發(fā)展思路和遠(yuǎn)景目標(biāo)的闡述，是立足國家全局進(jìn)行綜合研究、反復(fù)分析而形成的具有共識(shí)性的戰(zhàn)略判斷，也是面向全社會(huì)提供的公共知識(shí)，可以幫助各類主體更好地把握和應(yīng)對未來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。五年規(guī)劃出臺(tái)后，宏觀經(jīng)濟(jì)部門可根據(jù)對未來發(fā)展形勢的研判，通過稅收、財(cái)政等手段平衡經(jīng)濟(jì)總量、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展；各部門各地區(qū)可在國家規(guī)劃的指引下，找準(zhǔn)未來自身發(fā)展定位，形成自身發(fā)展“小邏輯”和國家發(fā)展“大邏輯”的契合。
建立政府內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制，提升規(guī)劃實(shí)施的協(xié)同性和整體效能。習(xí)近平總書記指出：“要把抓落實(shí)擺在突出位置，制定具體方案，明確責(zé)任分工，防止任務(wù)落空，堅(jiān)決克服‘規(guī)劃規(guī)劃、墻上掛掛’，‘規(guī)劃是一套、做起來是另一套’的現(xiàn)象。”建立五年規(guī)劃的政府內(nèi)部引導(dǎo)機(jī)制，目的在于明確政府工作重點(diǎn)，并通過建立目標(biāo)約束、任務(wù)分解、考核問責(zé)等實(shí)施機(jī)制，輔之以投資、項(xiàng)目、財(cái)稅、土地等配套政策，推動(dòng)公共服務(wù)、民生保障、生態(tài)環(huán)境等市場失靈領(lǐng)域的發(fā)展，兌現(xiàn)政府對公眾的承諾。
根據(jù)五年規(guī)劃制定的年度計(jì)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，將規(guī)劃任務(wù)和主要目標(biāo)分解到各年度、各領(lǐng)域、各地區(qū)，引導(dǎo)各地區(qū)各部門將政策和行動(dòng)統(tǒng)一到規(guī)劃目標(biāo)上來，確保發(fā)展目標(biāo)尤其是約束性指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比如，“十四五”規(guī)劃的約束性指標(biāo)主要集中在民生福祉、節(jié)能減排、資源環(huán)境和安全保障等領(lǐng)域，要求各級(jí)政府合理配置公共資源、引導(dǎo)調(diào)控社會(huì)資源，確保如期完成。“十四五”時(shí)期，國家還針對科技創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色生態(tài)、民生保障等領(lǐng)域制定實(shí)施了一批重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，對于促進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)展、破解重點(diǎn)難點(diǎn)問題、推動(dòng)規(guī)劃落地實(shí)施發(fā)揮了重要作用。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“完善規(guī)劃實(shí)施中的動(dòng)態(tài)監(jiān)測、中期評估、總結(jié)評估機(jī)制，提高規(guī)劃執(zhí)行力和落實(shí)力。”經(jīng)過不斷探索，我國逐步形成了較為完善的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測評估機(jī)制，扭轉(zhuǎn)了一段時(shí)期以來存在的“重編制、輕實(shí)施和評估”現(xiàn)象，進(jìn)一步強(qiáng)化了規(guī)劃權(quán)威性和嚴(yán)肅性。“十四五”規(guī)劃從落實(shí)規(guī)劃實(shí)施責(zé)任、加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測評估、強(qiáng)化政策協(xié)同保障等方面作出了制度性安排，強(qiáng)調(diào)建立健全規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測評估、政策保障、考核監(jiān)督機(jī)制，要求將規(guī)劃實(shí)施情況納入各有關(guān)部門、地方領(lǐng)導(dǎo)班子和干部評價(jià)體系。黨的二十屆四中全會(huì)《建議》明確提出：“強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測評估和監(jiān)督，健全政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機(jī)制，確保黨中央決策部署落到實(shí)處。”
建立市場引導(dǎo)機(jī)制，減少政府和市場之間的信息不對稱。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的五年規(guī)劃，通過發(fā)送政策信號(hào)引導(dǎo)和規(guī)范市場上各類主體行為。市場引導(dǎo)機(jī)制是通過闡明國家戰(zhàn)略意圖，增進(jìn)經(jīng)營主體對國家發(fā)展方向、戰(zhàn)略目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)市場資源向國家戰(zhàn)略指明的方向配置，同時(shí)通過完善法律法規(guī)和制度體系來規(guī)范經(jīng)營主體行為、引導(dǎo)市場發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)政府和市場之間的協(xié)同，形成既“放得活”又“管得好”的經(jīng)濟(jì)秩序。
通過釋放發(fā)展信號(hào)引導(dǎo)經(jīng)營主體投資行為。五年規(guī)劃蘊(yùn)含著國家發(fā)展的戰(zhàn)略方向、目標(biāo)、重大任務(wù)和工程，再加上巨大的公共資源投入和公共政策支持，本身就會(huì)產(chǎn)生海量的市場機(jī)會(huì)。經(jīng)營主體基于自身商業(yè)邏輯，從中識(shí)別出有利于自身的市場機(jī)會(huì)并作出相應(yīng)的投資安排，從而將投資經(jīng)營行為統(tǒng)一到國家戰(zhàn)略方向上來，在實(shí)現(xiàn)自身商業(yè)利益的同時(shí)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家整體利益。比如，“十四五”規(guī)劃明確提出了力爭2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，帶動(dòng)了新能源、碳交易、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的巨大商機(jī)，涉及光伏、風(fēng)電、儲(chǔ)能、碳減排技術(shù)、碳監(jiān)測設(shè)備、動(dòng)力電池回收等多個(gè)細(xì)分賽道。市場上單個(gè)經(jīng)營主體并不能科學(xué)全面地預(yù)見國民經(jīng)濟(jì)總供給和總需求的平衡狀況，難以作出長期性判斷，因而需要政府通過整體性知識(shí)對供需狀況進(jìn)行判斷，從而引導(dǎo)經(jīng)營主體配置資源的方向。從這個(gè)意義上講，規(guī)劃所釋放的市場和產(chǎn)業(yè)政策信號(hào)就顯得尤其重要。
通過釋放政策調(diào)整信號(hào)規(guī)范經(jīng)營主體行為。五年規(guī)劃針對市場體系中不同階段存在的突出問題和矛盾，就完善法律法規(guī)、監(jiān)管體系等作出部署，為具體的立法、政策制定提供指南。以互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)監(jiān)管為例，“十三五”規(guī)劃提出了“強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)交易監(jiān)管”，“十四五”規(guī)劃明確了“依法依規(guī)加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管”，黨的二十屆四中全會(huì)《建議》進(jìn)一步提出“完善監(jiān)管，推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新和健康發(fā)展”。隨著各界對于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)的深化，加強(qiáng)平臺(tái)監(jiān)管的呼聲越來越強(qiáng)烈，規(guī)劃必須對此作出回應(yīng)，就相關(guān)法律法規(guī)和政策體系的完善作出部署，以營造良好的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)生態(tài)，這對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)而言就是強(qiáng)烈的政策信號(hào)。
建立社會(huì)引導(dǎo)機(jī)制，增強(qiáng)全社會(huì)凝聚力和協(xié)同性。習(xí)近平總書記指出：“好的方針政策和發(fā)展規(guī)劃都應(yīng)該順應(yīng)人民意愿、符合人民所思所盼，從群眾中來、到群眾中去。”五年規(guī)劃既是全國各族人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng)，也是個(gè)體謀劃自身發(fā)展的基石。規(guī)劃的社會(huì)引導(dǎo)機(jī)制在于通過面向全社會(huì)闡明國家戰(zhàn)略意圖，讓公眾了解國家發(fā)展的目標(biāo)和方向，引導(dǎo)公眾實(shí)現(xiàn)個(gè)體行為與國家發(fā)展方向的協(xié)同，努力形成全社會(huì)參與規(guī)劃實(shí)施的強(qiáng)大合力。規(guī)劃建議和綱要通過多種渠道發(fā)布和宣傳，讓社會(huì)公眾了解當(dāng)前國家所處歷史方位，看到國家發(fā)展方向和目標(biāo)，從而鼓舞社會(huì)信心和士氣，增強(qiáng)個(gè)體自豪感和歸屬感。規(guī)劃也會(huì)闡釋未來五年教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、社保等各項(xiàng)民生事業(yè)的任務(wù)和目標(biāo)，這實(shí)際上是面向社會(huì)公眾的莊嚴(yán)承諾，有利于增強(qiáng)公眾的獲得感、幸福感、安全感。五年規(guī)劃擘畫了國家發(fā)展的藍(lán)圖和方向，有利于個(gè)體從中尋找自身發(fā)展機(jī)遇，引導(dǎo)個(gè)體將行動(dòng)統(tǒng)一到國家戰(zhàn)略方向上來，既更好地成就自身事業(yè)，又為國家發(fā)展貢獻(xiàn)力量。
平衡機(jī)制：處理好幾對重要關(guān)系，增強(qiáng)發(fā)展的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性
中華文化崇尚“和”，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性思維和整體性謀劃，注重“協(xié)調(diào)”“平衡”“和諧”，這也是我國國家治理的重要方法論。習(xí)近平總書記指出：“在中國當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人，必須在把情況搞清楚的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，突出重點(diǎn)、帶動(dòng)全局”。五年規(guī)劃的一個(gè)重要特征就是全面性和綜合性，著眼于處理好政府與市場、國內(nèi)與國際、短期與長期、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與空間發(fā)展、整體與局部等重要關(guān)系，增強(qiáng)發(fā)展的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。
平衡好政府與市場的關(guān)系。習(xí)近平總書記指出：“中長期發(fā)展規(guī)劃既能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發(fā)揮政府作用。”市場配置資源是最有效率的方式，但市場不是萬能的，本身也會(huì)失靈，而且還存在著自發(fā)性、盲目性、短期性的一面，這就需要更好發(fā)揮政府作用。我國的五年規(guī)劃，是有效市場和有為政府相結(jié)合的重要手段，以解決市場失靈，促進(jìn)社會(huì)公平正義，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展。
五年規(guī)劃通過構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，為市場發(fā)揮作用創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的運(yùn)營環(huán)境，以有效市場提升全社會(huì)資源配置效率；同時(shí)推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能、完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，以有為政府彌補(bǔ)市場短板和缺陷，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。五年規(guī)劃明確了規(guī)劃實(shí)施中的政府與市場關(guān)系，預(yù)期性指標(biāo)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整等任務(wù)主要依靠發(fā)揮市場作用來實(shí)現(xiàn)，而政府的主要責(zé)任在于確保約束性指標(biāo)、重大工程項(xiàng)目以及公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、安全保障等任務(wù)的如期實(shí)現(xiàn)。中國式現(xiàn)代化取得的輝煌成就充分說明，五年規(guī)劃作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制中的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，在處理政府與市場關(guān)系方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。它不僅有助于充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)經(jīng)營主體的活力和創(chuàng)造力，還能夠推動(dòng)政府更好發(fā)揮作用，有效防范宏觀層面的失衡，避免市場的自發(fā)性和盲目性。
平衡好國內(nèi)與國際的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)全球化使世界各國命運(yùn)更加緊密地聯(lián)系在一起，形成了你中有我、我中有你的命運(yùn)共同體。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“領(lǐng)導(dǎo)干部要胸懷兩個(gè)大局，一個(gè)是中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局，一個(gè)是世界百年未有之大變局，這是我們謀劃工作的基本出發(fā)點(diǎn)。”五年規(guī)劃的制定，不僅要立足國內(nèi)，還要放眼世界，既要深刻把握國際形勢變化，也要研判中國未來發(fā)展戰(zhàn)略對全球的影響。面對世界百年未有之大變局，“十四五”規(guī)劃提出“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，就是要既發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和超強(qiáng)供給能力優(yōu)勢，增強(qiáng)國家發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，又發(fā)揮好中國的“世界工廠”和“世界市場”作用，從供需兩端更好融入全球發(fā)展格局，使中國持續(xù)成為世界經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定器和動(dòng)力源。黨的二十屆四中全會(huì)《建議》明確提出“擴(kuò)大高水平對外開放，開創(chuàng)合作共贏新局面”，就是要以開放促改革、促發(fā)展，與世界各國共享機(jī)遇、共同發(fā)展，以中國戰(zhàn)略的穩(wěn)定性、推動(dòng)發(fā)展的確定性和擴(kuò)大開放的堅(jiān)定性，為動(dòng)蕩不安的世界注入更多信心和正能量。
平衡好短期與長期的關(guān)系。習(xí)近平總書記十分重視科學(xué)把握當(dāng)前與長遠(yuǎn)的辯證關(guān)系，強(qiáng)調(diào)“既要狠抓當(dāng)前，又要著眼長遠(yuǎn)”。作為社會(huì)主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內(nèi)的階段性部署和安排，每個(gè)五年規(guī)劃都是在分階段落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略，錨定長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)提出未來五年發(fā)展目標(biāo)，指引政府、市場、社會(huì)和公眾朝著長遠(yuǎn)目標(biāo)不斷前進(jìn)。習(xí)近平總書記指出：“從第一個(gè)五年計(jì)劃到第十四個(gè)五年規(guī)劃，一以貫之的主題是把我國建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化國家。”從1953年開始，我國已經(jīng)編制實(shí)施了十四個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃），接力落實(shí)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)。當(dāng)前，我國正奮進(jìn)在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程上，“十四五”至“十六五”三個(gè)五年規(guī)劃錨定的就是到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的目標(biāo)，然后再用“十七五”至“十九五”三個(gè)五年規(guī)劃達(dá)成到本世紀(jì)中葉全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)。五年規(guī)劃密切銜接和落實(shí)更長期的現(xiàn)代化戰(zhàn)略安排，有利于保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，確保一任接著一任干，使國家發(fā)展朝著既定目標(biāo)和方向前進(jìn)，一張藍(lán)圖繪到底。
處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系也是平衡好短期與長期關(guān)系的一個(gè)重要體現(xiàn)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻把握生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律，創(chuàng)造性提出一系列科學(xué)論斷，為處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系提供了根本遵循。習(xí)近平總書記指出：“生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是矛盾對立的關(guān)系，而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。只有把綠色發(fā)展的底色鋪好，才會(huì)有今后發(fā)展的高歌猛進(jìn)。”“十四五”規(guī)劃提出“實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展”，專篇部署綠色發(fā)展。黨的二十屆四中全會(huì)《建議》提出“加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國”。這些都是統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)的科學(xué)部署。
平衡好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與空間發(fā)展的關(guān)系。我國地域遼闊、資源稟賦分布不均，各地基礎(chǔ)條件和發(fā)展水平存在明顯差別，使得區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分的問題長期存在。一些地區(qū)較快的經(jīng)濟(jì)增長也給資源環(huán)境、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施帶來巨大壓力，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)的過度集聚和空間失衡。五年規(guī)劃平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和空間發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等相互協(xié)調(diào)。隨著時(shí)間的推移，適應(yīng)發(fā)展的需要，五年規(guī)劃的內(nèi)容從以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)橹髦饾u拓展到了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多個(gè)重要領(lǐng)域，規(guī)劃的空間屬性也在不斷強(qiáng)化，逐漸成為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展在時(shí)間和空間上的一種戰(zhàn)略布局。“十一五”規(guī)劃提出“推進(jìn)形成主體功能區(qū)”，就是要求根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，實(shí)現(xiàn)開發(fā)活動(dòng)與國土空間的平衡。習(xí)近平總書記指出：“要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善空間治理，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。”完善和落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，一方面要立足各區(qū)域環(huán)境承載力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)稟賦，發(fā)揮比較優(yōu)勢，開展差異化開發(fā)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的精準(zhǔn)化；另一方面要增強(qiáng)城市群、中心城市等區(qū)域經(jīng)濟(jì)與人口承載力，形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。
實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚、審時(shí)度勢，提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，深入推進(jìn)西部大開發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展，推動(dòng)形成各地區(qū)分工合理、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域發(fā)展新格局。黨的二十屆四中全會(huì)《建議》進(jìn)一步提出：“發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略疊加效應(yīng)，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，發(fā)揮重點(diǎn)區(qū)域增長極作用，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系”，這為優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了重要遵循。
平衡好整體與局部的關(guān)系。國家發(fā)展是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)各環(huán)節(jié)、各層面、各領(lǐng)域的相互關(guān)系和內(nèi)在聯(lián)系構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體，越來越呈現(xiàn)出綜合性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性。經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局，就集中體現(xiàn)了對系統(tǒng)觀、整體觀的堅(jiān)持。“五位”既是一體，也相互作用，平衡好了相互促進(jìn)，平衡不好此消彼長。當(dāng)然，平衡并不是平均，不是不分主次。抓住主要矛盾是平衡好整體與局部的關(guān)鍵著力點(diǎn)，也是推進(jìn)中心工作、帶動(dòng)全局發(fā)展的重中之重。作為一個(gè)發(fā)展中大國，我國發(fā)展面臨著許多矛盾，客觀上也需要抓住主要矛盾，同時(shí)平衡好其他矛盾。五年規(guī)劃運(yùn)用系統(tǒng)觀念，全面考量和協(xié)調(diào)國家發(fā)展的方方面面，在整體發(fā)展和局部發(fā)展、全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破中尋求動(dòng)態(tài)最優(yōu)平衡。比如，“十三五”規(guī)劃、“十四五”規(guī)劃都把創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展作為首位的重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行部署，都體現(xiàn)了在科技革命與大國博弈相互交織的形勢下，我們對現(xiàn)代化建設(shè)中具有牽引性的重大問題的聚焦。新中國規(guī)劃史上的每個(gè)五年規(guī)劃，都是在努力解決我國各個(gè)發(fā)展時(shí)期面臨的主要矛盾，力圖以重點(diǎn)突破帶動(dòng)整體躍升，實(shí)現(xiàn)“舉一綱而萬目張，解一卷而眾篇明”。
中國不是全世界第一個(gè)編制五年規(guī)劃的國家，卻是唯一將五年規(guī)劃堅(jiān)持下來并且成功實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長期穩(wěn)定兩大奇跡的國家。五年規(guī)劃的發(fā)展歷程，是共識(shí)機(jī)制、引導(dǎo)機(jī)制和平衡機(jī)制不斷演進(jìn)并日趨成熟的過程，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷健全完善，形成了政府、市場、社會(huì)、公眾推動(dòng)國家發(fā)展的強(qiáng)大合力。以五年規(guī)劃為代表的中國實(shí)踐，既能夠?yàn)榘l(fā)展中國家解決政府職能定位不清晰、市場體系不健全等問題提供方案，又能為發(fā)達(dá)國家解決市場失靈和政府失靈等問題提供思路。探索沒有止境，五年規(guī)劃的作用機(jī)制將隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善而不斷完善，成為完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度創(chuàng)新，并為處理好市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府與市場關(guān)系不斷貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案。
（作者為清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院院長）
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