戚瀚英 楊紅偉 吳嘉儀
創新生態是由創新主體、創新要素與制度環境在動態交互中形成的復雜系統，為顛覆性創新提供風險緩沖與協同網絡。有效的政府監管體系是營造高水平創新生態的關鍵制度供給。“十五五”規劃綱要提出“完善產業創新發展生態”，強調“建立適應新業態發展的高效便捷準入機制，探索‘沙盒監管’、觸發式監管等新型監管方式”。沙盒監管，以其兼顧創新激勵和風險治理的機制優勢，能夠有效破解“一放就亂、一管就死”的監管困局，支撐形成良好創新生態。
沙盒監管優化創新生態內在邏輯
首先，沙盒監管能夠大幅降低創新的制度性交易成本。顛覆性技術的產業化過程，涉及技術熟化、場景驗證、商業模式構建等多個高風險環節。傳統監管方式難以對其技術風險、市場不確定性與社會影響進行精準識別與有效包容，導致創新主體在探索階段便面臨高昂的交易成本，進而形成制約創新生態優化的深層制度性障礙。沙盒監管的核心價值，在于其創設了一個“安全空間”。在這個空間內，監管者允許企業在真實或模擬的市場環境中，對創新的技術、產品和服務進行有限范圍、有限時間的測試。其內在邏輯是通過隔離風險與放寬束縛，將原本高昂的、不確定的外部制度成本，轉化為參與測試的政府、企業、消費者可預期、可承擔的有限內部成本。這實質上是政府通過主動的規則調適，為創新主體“減負松綁”，讓資金、人才等要素能夠更順暢地流向高風險的創新活動。
其次，沙盒監管能夠有效實現創新激勵與風險治理動態平衡。優化創新生態，并非“放任自流”，而是要在激發活力與防范風險之間找到最佳平衡點，使監管與創新協同發展。傳統的“先發展、后規范”或“一刀切”式嚴管模式，要么付出高昂的治理代價，要么扼殺創新于萌芽狀態。沙盒監管，構建起一個政企協同演化的創新空間，提供了“在發展中規范，在規范中發展”的動態治理新范式。在沙盒內，監管者褪去“裁判員”的單一定位，轉變為深度參與創新過程、提供支撐與保障的“護航者”，通過近距離觀察技術演進路徑、精準識別潛在風險點，與企業共同探索適配的監管規則與標準。同時，這一監管模式通過設立明確的測試邊界、構建動態監測機制與容錯安排，推動政府與企業共同承擔風險，為監管能力與技術迭代的同步演進提供了切實可行的實踐路徑。當測試期滿后，沙盒內成功驗證的規則可為更大范圍的監管提供制度藍本，為新技術、新業態開辟產業化發展空間，并在深化創新主體協同中助力創新生態持續優化。
再次，沙盒監管能夠高效促進創新主體、要素與環境交互。創新生態的活力，源于創新主體、要素資源與市場環境之間的高頻互動與高效協同。而沙盒監管的構建，能夠有效促進三者在動態交互中實現系統性的正向循環。具體而言，沙盒通過構建真實測試場景和規則設定，將政府部門、科技型企業、科研院所等多元主體匯聚于同一平臺，以主體間近距離深度協同，打破資本、人才、數據、技術等要素的流動壁壘，要素的高效融通又反哺主體協同，使創新網絡愈發緊密。與此同時，沙盒的運轉可以前瞻性地檢驗現有法律法規與新興產業的適配度，發現主體協同與要素融通過程中暴露出的制度堵點與隱性壁壘，為更深層次的制度優化提供了精準靶點。制度的持續完善，又進一步降低了主體協同與要素融通的交易成本，使三者形成“交互—反饋—演進”的螺旋上升機制。沙盒監管正是通過打通這一循環，系統性地優化創新生態的制度環境。
以優化創新生態為導向探索沙盒監管實踐路徑
第一，明確制度設計原則以優化創新生態，為創新主體協同和消費者參與提供穩定預期。制度設計要堅持把服務創新生態建設、促進科技創新和產業創新深度融合、支撐高水平科技自立自強作為根本出發點和落腳點，推動監管從靜態約束轉向過程治理、從事后處置轉向前瞻引導。堅持公平性和適應性相統一，增強制度對創新主體協同、要素流動和競爭環境改善的推動作用，更加注重技術創新性、應用場景價值、風險可控能力和信息披露意愿，增強制度對各類創新主體的適配性。堅持將消費者保護嵌入沙盒監管運行全過程，建立健全測試信息公開、風險充分提示、多元化投訴受理以及分類型、分行業的差異化保護機制，切實保障消費者知情權、選擇權和救濟權，形成創新可持續、社會可接受、消費者損失最小化的制度基礎。
第二，健全組織實施體系以優化創新環境，為多元主體協同提供制度支撐。建立與沙盒運行相適應的組織實施目標協同體系，一方面，推動沙盒監管總體安排與地方產業發展方向和政策體系相銜接；另一方面，加強部門間目標協同，減少創新應用測試中的制度摩擦，降低沙盒運行中企業合規成本，從而提升整體效能。明晰權責邊界，圍繞“誰牽頭、誰審批、誰監測、誰評估、誰處置”形成清晰分工，構建以行業主管部門為主，統籌行業監管、市場監管、數據治理、知識產權保護、消費者保護等部門職責，推動形成信息共享、聯合研判、協同處置的工作格局。探索建立專家咨詢與第三方支撐機制，重點吸納科研機構、行業協會、專業服務機構、消費者專家等參與方案評估、風險識別，提高沙盒監管運行的專業化水平。
第三，構建激勵相容和進退有序的運行機制，激活創新生態的內生動力。入盒規則應增強制度對高潛力創新的識別能力，使“真創新、愿披露”的主體更容易獲得測試機會，從源頭上形成優質主體公平進入的篩選機制。測試范圍應合理限定測試場景、業務邊界、參與對象和風險敞口，可根據測試表現實施動態調整，對風險控制好、創新價值大的主體給予更穩定的測試預期和適度擴展空間，增強其持續改進和規范運行的動力。運行層面應建立透明高效的消費者投訴和反饋機制，完善差異化監管安排，探索盒內科技創新保險等風險分擔機制，穩定經營主體參與測試的預期，降低其后顧之憂，引導其更主動地披露真實信息、反饋潛在風險、配合監管糾偏。出盒規則應根據測試結果分類施策，對測試效果較好、風險可控的項目及時推動規則銜接和推廣應用，對問題突出、風險不可控的項目依法終止測試并完善處置安排，從而形成可進可退、優勝劣汰的運行機制。
第四，強化專業人才和監管科技保障，以夯實創新要素高效流通的監管能力基礎。沙盒監管的執行者要具備對新技術、新模式和新風險的識別和應對能力，推動資本、人才、數據、技術等創新要素流向更具創新性和社會價值的領域。一方面，加強監管科技等技術類基礎設施建設。具體來看，可圍繞算力支撐、多模態技術手段和標準接口體系等領域加強基礎設施建設，為沙盒運行提供穩定、安全、可擴展的技術底座。另一方面，加強復合型監管人才隊伍建設。完善培養體系，加大培訓力度，針對技術邏輯、商業模式、法律規則、倫理風險和消費者保護等方面，持續提升監管人員的綜合研判能力，建立健全涵蓋監管、技術、法律、產業的多領域人才協同工作機制。
第五，強化結果轉化并優化制度供給，為創新生態持續完善形成反饋閉環。加強沙盒測試結果的運用和轉化，根據測試中形成的有效經驗，及時完善相關政策、技術標準和監管規則，增強制度供給對創新發展的適配性。針對普遍外溢性的基礎治理問題，推動相關政策提前到位，防止“盒內可控、盒外失序”。例如，在人工智能產品的沙盒測試中，不僅要關注產品功能和市場適用性，還應同步推動隱私保護、數據安全、算法倫理、責任界定等基礎性制度建設和政策調整，使沙盒監管真正成為優化創新生態、提升治理能力的重要抓手。
（作者單位：浙江財經大學中國政府監管與公共政策研究院）
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