《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）將發展新質生產力、構建新發展格局、建設現代化經濟體系取得重大突破作為主要發展目標，提出要優化產業布局，促進重點產業在國內有序轉移，完善區域創新體系，布局建設區域科技創新中心和產業科技創新高地。面向“十五五”，如何立足我國區域發展差異，在精準把握各區域資源稟賦、產業基礎與發展潛力的前提下，實現生產力要素優化配置，充分激發區域內生動力，以“分層布局+鏈式協同”為核心路徑，統籌體現區域適配性與全域聯動性，成為推動新質生產力高質量發展，促進區域協調發展的關鍵課題。
“十五五”時期作為基本實現社會主義現代化的關鍵時期，因地制宜發展新質生產力成為破解區域發展不平衡、構建高質量發展格局的核心路徑。《建議》明確提出“優化區域經濟布局，促進區域協調發展”，要求構建“優勢互補、高質量發展的區域經濟布局”，這是對我國未來新質生產力布局的總要求。這一要求實質上就是要發揮各地區比較優勢，促進要素合理流動，通過分層布局優化資源配置，建立戰略統籌、聯動發展、利益共享的機制，形成分層布局與鏈式協同的新質生產力發展路徑。
適配區域發展不平衡的現實國情。我國不同區域在自然資源、產業基礎、發展階段上差異顯著。東部沿海輕工制造業發達，中西部則在特色農業、能源資源等方面具備優勢，東北有扎實的重工業基礎。分層布局立足這種差異，發揮國家、區域以及地方等不同層級產業優勢，形成產業的合理組織與分工體系；鏈式協同則使不同區域的優勢產業形成互補，通過產業鏈充分的聯結與整合，把各地單一優勢整合為系統競爭力。
破解同質化競爭、資源浪費以及市場分隔的現實問題。當前，我國生產力發展存在盲目跟風現象，不顧自身基礎扎堆發展熱門產業，導致產業同質化、資源浪費、新興產業難以落地等問題的出現。分層布局通過明確不同層級、不同區域的產業定位，引導資源向重點領域集中，避免產業過度分散和重復建設。鏈式協同則能通過產業鏈關聯分析，推動具備協同潛力的行業形成配套聯動，既發揮了龍頭企業的引領作用，又讓中小企業找到發展方向，提升了整體產業發展質量。同時，推動區域聯動，促進人才、資本、技術、數據等要素自由流動，實現價值鏈、產業鏈、創新鏈的聯動，優化創新要素配置機制，促進形成全國統一的資源共享與發展平臺。
符合系統性發展的頂層設計邏輯。發展新質生產力不是孤立的區域行為，需要兼顧國家戰略與地方實踐。分層布局實現了頂層設計與基層創新的協調，中央定方向，地方結合實際細化路徑；鏈式協同則強化了跨區域、跨產業的協同機制，通過構建資源互補鏈、產業梯度銜接鏈等，打破區域壁壘，促進要素市場化流動。這種模式既保證了國家戰略的貫徹落實，又充分激發了地方的積極性，是實現全國生產力資源最優配置的科學方式。
分層布局是鏈式聯動的節點基礎，鏈式聯動是分層布局的活力源泉。通過頂層設計、區域要素協同、鏈式聯動以及政策協同一致等措施，形成“軸線牽引方向、城市群整合資源、層級落實任務、鏈條貫通全域”的良性循環，實現分層布局與鏈式聯動的結合，保障新質生產力高質量發展。
制定國家新質生產力發展規劃。因地制宜發展新質生產力，亟須在國家層面構建系統性保障機制，而頂層設計正是打通區域發展堵點的核心橋梁。應以《建議》為依據，結合國家國土空間規劃以及主體功能區發展的要求，錨定各區域資源稟賦與產業基礎精準施策，通過頂層設計明確區域發展定位、要素配置規則與協同機制，破解同質化競爭、資源錯配等難題；為各區域、城市群打造差異化發展路徑，并制定相關的政策保障措施，推動新質生產力在全國范圍內高效發展。
建立跨區域要素市場化配置與協同治理機制。一是以市場化改革為核心，建立土地、技術、人才、數據等關鍵要素的跨區域流動機制，通過設立區域要素交易平臺，引導要素向優勢產業和重點城市群集聚，匹配分層布局的資源需求。二是組建跨區域協同治理專班，建立常態化溝通、項目共推、風險共擔機制。針對產業鏈協同，制定區域產業分工目錄，明確核心城市與配套城市的功能定位，通過財政補貼、專項基金等政策，支持龍頭企業牽頭組建跨區域產業聯盟，推動產業鏈上下游精準對接，確保鏈式協同高效運轉，形成“頂層統籌、區域聯動、要素暢通、產業互補”的發展格局。
強化基礎設施與載體支撐。一要完善軸線交通網絡，依托三大流域，建設跨城市群高鐵干線、智慧物流通道，構建“流域內1小時協同圈、跨流域3小時聯動圈”。二要打造創新載體平臺，在流域核心城市建設國家實驗室、未來產業先導區；在城市群中堅層布局中試基地、產業園區；在支撐層培育特色產業集群，為分層聯動提供物理載體。三要構建數字協同平臺，建設三大流域新質生產力要素交易平臺，實現技術專利、人才信息、數據資源的跨區域共享。
強化政策協同與監管創新。政策協同的關鍵在于平衡中央統籌與地方自主，需構建“頂層引領、地方聯動、權責清晰”的協同機制，破解區域行政壁壘。首先，中央層面強化統籌協調，由國家發展改革委牽頭成立跨區域政策協同專班，統籌制定全國新質生產力區域發展的宏觀政策、產業布局指南和要素流動規則，明確19個國家城市群的功能定位與協同重點，統一稅收優惠、資質互認等核心政策標準，避免地方政策沖突。其次，賦予地方自主協調空間，允許地方政府結合資源稟賦，在中央政策框架內制定差異化配套措施，比如核心城市群可自主優化創新人才激勵政策，特色區域可細化產業鏈配套支持舉措。同時，建立央地聯動溝通機制，地方重大協同事項需向中央報備，中央通過專項督查、動態評估等方式規范地方行為，對協同不力的地方進行約談指導。最后，創新跨區域監管與服務，推行“中央統籌、地方聯合”的監管模式，依托“互聯網+監管”平臺實現聯合執法，對跨區域項目實行“中央備案、地方審批、全網通辦”，既保障中央政策落地，又激發地方協同活力，推動分層布局與鏈式協同高效運轉。
構建差異化考核評價與激勵約束機制。因地制宜發展新質生產力，需通過科學的考核體系引導區域精準落實分層布局與鏈式協同，因此構建差異化考核評價與激勵約束機制是關鍵舉措。考核評價需打破“一刀切”模式，依據各區域資源稟賦、產業基礎和發展定位，設置個性化考核指標：對核心城市群，側重創新成果轉化、高端產業引領等指標；對特色產業區域，突出產業鏈配套能力、綠色低碳發展等內容；對生態保護區，強化生態安全與可持續發展考核。同時，建立跨區域協同成效考核，將產業鏈協同貢獻率、要素流動效率等納入地方政府考核，倒逼區域打破行政壁壘。激勵方面，對考核優秀的區域給予專項政策支持、項目傾斜和資金獎勵；約束方面，對同質化競爭、協同不力的區域進行約談問責，通過“獎優罰劣”引導各區域立足自身優勢參與全國產業鏈分工，確保分層布局落地見效、鏈式協同深度融合。
作者：楊安（北京航空航天大學經濟管理學院新質生產力研究中心首席研究員），鄭海濤（北京航空航天大學經濟管理學院教授、新質生產力研究中心主任）
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