張要波
2026年2月3日，國務院總理李強簽署第830號國務院令，公布修訂后的《中華人民共和國自然保護區條例》（以下簡稱《條例》），自2026年3月15日起施行。這次修訂是適應實踐發展要求，對已施行30多年的現行自然保護區條例的一次全面修訂，實現了自然保護區法律制度的與時俱進，必將為高質量推進自然保護區建設提供更加有力有效的法治保障。
法律制度必須與實踐發展同頻共振。制定于1994年的現行自然保護區條例，對于加強自然保護區建設，保護自然環境和自然資源，維護國家生態安全，發揮了十分重要的作用。隨著生態文明和美麗中國建設深入推進，自然保護區建設面臨新的形勢，對法律制度建設提出了新的要求。特別是黨中央、國務院作出加快建設以國家公園為主體、以自然保護區為基礎、以各類自然公園為補充的自然保護地體系的決策部署，自然保護區的功能定位、管理體制、管控分區等發生了重大變化；國家公園法出臺后，自然保護區的保護管理措施需要與國家公園保護管理措施相協調，并進一步優化完善。現行條例已不能完全適應實際需要，有必要在總結實施經驗的基礎上進行修改完善。這是貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院決策部署的重要舉措，是高質量推進自然保護區建設的客觀需要和內在要求。
《條例》修訂堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平生態文明思想和習近平法治思想，在總體思路上主要把握了三點：一是把黨中央、國務院關于全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設的決策部署轉化為制度規范。二是統籌高質量發展和高水平保護，科學合理優化完善自然保護區保護管理制度。三是做好與國家公園法等有關法律、行政法規的協調銜接，形成制度合力。同時，適應自然保護區建設的新形勢，《條例》把高質量推進自然保護區建設，加強對自然保護區的保護和管理，全面推進生態文明和美麗中國建設，加快推進人與自然和諧共生的現代化作為立法目標，體現了鮮明的時代特色，也為制度的調整完善提供了明確指引。
圍繞上述總體思路和立法目標，這次修訂從完善自然保護區功能定位、明確自然保護區建設總體要求、落實自然保護區管理體制改革部署、規范自然保護區設立、強化自然保護區保護管理等方面，對現行自然保護區條例作了較為全面的修改完善，其中不乏亮點和創新。關于自然保護區的功能定位，按照黨中央、國務院關于全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設的決策部署，自然保護地按生態價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區和自然公園三種類型，有必要相應調整完善自然保護區的功能定位，以與國家公園和自然公園明確區分。為此，《條例》根據自然保護地類型劃定有關標準，將自然保護區界定為以保護典型的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地和海洋區域。
為切實加強對自然保護區建設的規范和引導，《條例》明確了自然保護區建設的總體要求，規定自然保護區建設應當貫徹黨和國家路線方針政策、決策部署，踐行綠水青山就是金山銀山理念，堅持以人民為中心的發展思想，堅持生態保護第一、統籌保護和發展，堅持因地制宜、突出特色，構建政府主導、多方參與、社會共享的機制，實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一；國務院和自然保護區所在地縣級以上地方人民政府應當加強對自然保護區建設的統籌協調，完善支持自然保護區建設的政策措施，將自然保護區建設納入國民經濟和社會發展相關規劃。
在管理體制方面，現行條例規定國家對自然保護區實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。修訂后的《條例》明確林業草原主管部門負責自然保護區的監督管理工作，自然資源、生態環境、水行政、農業農村、交通運輸等有關部門在各自職責范圍內負責自然保護區的有關監督管理工作；各自然保護區管理機構負責各該自然保護區的保護和管理工作。這樣修改，落實和鞏固了黨和國家機構改革有關部署，從制度層面進一步理順了自然保護區管理體制。
對自然保護區的設立嚴格把關，是統籌高質量發展和高水平保護的內在要求。為此，《條例》明確規定了設立自然保護區應當具有的條件，并規定設立自然保護區應當充分聽取有關方面意見，妥善處理與當地經濟社會發展和居民生產生活的關系。為簡化管理層級，將地方級自然保護區統一整合為省級自然保護區，不再設立市、縣級自然保護區。為科學劃定自然保護區區域范圍，明確規定自然保護區區域范圍的劃定應當統籌考慮自然生態系統等保護對象分布區域的完整性、管理可行性和周邊經濟社會發展的需要，堅持實事求是、科學合理，經過充分調查和科學論證。為優化自然保護區的管控分區，將現行的核心區、緩沖區、實驗區調整為核心保護區和一般控制區，實現“三區變兩區”。
進一步強化自然保護區保護管理，是這次修改的核心內容之一。《條例》主要從以下幾個方面補充完善了相關制度措施。一是規定按照自然生態系統特性和內在規律，對自然保護區實行整體保護、系統修復、綜合治理。二是明確對自然保護區區域內的自然資源確權登記時應當將自然保護區作為獨立登記單元。三是加強自然保護區監測網絡體系建設，運用信息化手段加強監測數據集成分析、共享和綜合應用，及時評估和預警生態風險。四是優化完善自然保護區分區管控措施，明確自然保護區核心保護區原則上禁止人為活動，一般控制區嚴格限制人為活動。五是加強日常巡護，明確自然保護區管理機構應當建立日常巡護制度，制定突發事件應急預案，在確保生態得到保護的前提下完善自然保護區公共服務體系，提升公共服務功能。
對各方面普遍關注的自然保護區分區管控措施，《條例》作出了重大調整。從實施情況看，現行條例規定的自然保護區分區管控措施，有的不完全符合實際需要，執行中造成一些矛盾和問題。《條例》比照國家公園法關于國家公園分區管控措施的做法，規定自然保護區核心保護區內原則上禁止人為活動，一般控制區內嚴格限制人為活動，同時明確列出允許開展的必要活動，包括為保護自然保護區而開展的相關活動，原有居民必要的生產生活活動，為維護國家安全、實施國家重大戰略確需開展的活動，無法避讓的國家重大項目建設，以及相關公共服務等。這樣調整，沒有削弱對自然保護區的保護力度，而是進一步優化完善了自然保護區分區管控措施，有利于更好統籌高質量發展和高水平保護，并與國家公園法規定的國家公園分區管控措施相協調。
國家公園法今年1月1日起施行。《條例》修訂出臺緊隨其后，既是自然保護區法律制度建設的重大成果，也是自然保護地法律制度體系的重要組成部分。下一步，有關方面還將抓緊完善有關自然公園的相關制度措施，我國自然保護地法律制度體系將進一步完善，為縱深推進生態文明和美麗中國建設提供更加有力的保障和支撐。
（作者系司法部立法四局局長）
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