“十五五”規劃建議指出，推進超大特大城市治理現代化。城市治理是貫穿城市規劃、建設、運行全過程的一項永續性的工作，對城市發展起著根本性和決定性的作用。城市治理的成效既體現在運行質量和效益上，也反映在城市形象和人的精神感受上，是導致城市發展快慢優劣的最直接的因素。2025年8月印發的《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》（以下簡稱《意見》），強調要加快城市發展方式轉型，推動城市高質量發展。為此，應當進一步提高認識、明確方向，優化思路與路徑，推進城市治理現代化，實現城市的高效能治理。
注重治理投入，扭轉“重建設、輕治理”的傾向
黨的十八大以來，黨中央深刻把握新形勢下城市發展規律，堅持把城市作為有機生命體系統謀劃，推動城市發展取得歷史性成就，城市結構向優，城市品質提升，城市能級拓展。但要看到，我國城市發展很不平衡，在城市整體持續向好發展的同時，也有部分城市陷入困境：速度放緩、運行乏力、動能減弱、后勁不足、病灶滋長、產城失衡，有的由先進變為落后，有的出現萎縮與衰退。
同時還要看到，我國城市的快速發展主要體現為要素投入、規模擴張，粗放外延式發展的特征依然十分明顯，與之相配套的是城市管理部門存在的“重建設、輕治理”的傾向。這種粗放發展除了表現為“大規模增量擴張”外，也從城市生產生活生態各個維度鮮明地反映出來。從現實看，存在著不少突出矛盾與問題。例如：熱衷于大拆大建，不分城情，一律搞大廣場、寬馬路、高樓群、闊社區，割斷了傳承，也抹去了特色，導致“千城一面”；無視發展基礎和資源稟賦，熱衷于發展高大上產業，導致產業發展的同質化，并因此形成“大而全”“小而全”的局面，影響了產業內在創新性和市場競爭力；為尋求高端大氣上檔次，隨意禁止“地攤經濟”等大眾經濟的發展，既弱化了城市應有的煙火氣，也給人民生活帶來了不便；城市建設為追求城市格局，導致市民工作生活大跨度、長距離運行；一些城市注重物質文明建設而忽視精神文明建設；等等。這些問題集中反映了城市治理的不足，在這方面“雷聲大，雨點小”和“言勝于行”的色彩比較濃重。推進城市高質量發展，必須抓住城市治理這個關鍵。換言之，沒有高效能治理，就不可能有城市的高質量發展。
從城市發展大勢看，現在到了將城市工作重心轉向高效能治理的時候了。經過70多年的持續發展，我國城鎮化已步入快速發展的中后期。截至2024年底，我國常住人口城鎮化率已達到67%，超過9.4億人口在城鎮工作和生活。2025年召開的中央城市工作會議，對我國城鎮化和城市發展作出了兩個轉向的判斷，即城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期、城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。實現城市發展轉變的關鍵就在于重視和優化治理。《意見》明確要求，轉變城市工作重心，更加注重治理投入。推動城市高質量發展，要堅決克服“重建設、輕治理”的傾向，把加強治理、形成高效能治理作為城市工作的重中之重。
明確戰略取向，聚焦關鍵方面提升治理能力
黨的十八大后召開的兩次中央城市工作會議，為推動城市高質量發展，形成高效能治理指明了根本方向和基本路徑。特別重要的是，要認真踐行人民城市理念，以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標，以堅持城市內涵式發展為主線。
2025年召開的中央城市工作會議要求，深刻把握城市內涵式發展的戰略取向，更有針對性地提升城市發展質量。把握城市的基本特征和運行規律，結合中國文化傳承和制度要求等認識城市內涵式發展的戰略取向，可將城市高質量發展的內涵歸結為三個關鍵詞，即發展力、愉悅度、安全性。
發展力，即可持續發展的能力。發展的內核是產業發展。發展是城市運行的基礎，沒有發展，一切將無從談起。發展不能是斷斷續續的，也不能是主要依賴于外部條件支撐的，必須是可持續且有強勁動能作支撐的強勁發展。發展力是城市高質量發展的重要內涵。
愉悅度，即市民幸福度。它體現的是城市滿足人民日益增長的美好生活需要的能力，是物質需求與精神需求的一體呈現。情感愉悅度應是城市高質量發展的重要內涵。
安全性，即安全韌性。它體現的是城市抗災釋壓化解風險的能力，是風險預測能力、應急響應能力、精準管控能力和救援恢復能力的綜合體現。高度安全性也應是城市高質量發展的重要內涵。
強勁發展力、超強愉悅度、高度安全性，構成了城市內涵式發展的戰略取向。基于這樣的考量，城市治理至少應圍繞如下關鍵方面用功下力。突出地理特色和文化傳承，努力打造個性化的城市建筑風貌和空間格局，形成別具一格的城市風采。以比較優勢為基礎，充分利用現有發展基礎和資源潛力，打造特色鮮明、韌性強勁、富有競爭力和增值性的產業結構。統籌工作與休閑需要，合理劃分和布局生產、生活和生態空間，減少長距離跨越和隔絕性繞行，提高便利性，增強效率性。更加注重以人為本，更加注重投資于人，把讓市民創業更方便、生活更幸福貫穿城市發展的每一個環節，使城市成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。強化“人民是城市主體”的意識，最大限度賦予全體市民“激情創造，愉悅生活”的行政管理與政策服務空間，鼓勵、推動和支持市民自主、自力和自律開展增進城市美好生活需要的各類經濟社會活動。弘揚優秀文化，強化文明建設，打造開明包容、創新奮進、誠實守信、互助共濟的誠實社會，建立具有獨特韻味的社會文明高地。強化基礎設施與落實運行管理責任并舉，構建精準管控、快速反應、有力有效的安全保障體系，持續提升城市安全韌性。
優化機制體系，推動城市治理智慧化精細化
城市治理重在務實，成在精細，難在持久。在轉變觀念、將治理擺放在城市工作第一位置的同時，應著力于解決“粗放發展、華而不實”問題，完善城市治理運行機制和工作體系，真正實現城市的高效能治理。綜合把握，在實際工作中應著力做好四方面工作。
一是多元參與與協調聯動契合。城市治理涉及方方面面，僅僅依賴于某一個方面，不僅會有捉襟見肘、力不從心之感，也會出現防不勝防、“按下葫蘆浮起瓢”的漏洞。城市治理需要各方面參與。政府部門作為主導者，不僅要落實責任、創新方式，扎實做好本職工作，還要大力推動其他城市主體，特別是廣大市民積極投身城市治理，形成齊抓共管互促的局面。與此同時，要做好統籌協調，推動各治理主體同頻共振、高效聯動。政府各部門在加強系統謀劃統一部署的同時，要明確職責、細化分工，不留灰色地帶和模糊空間，并建立起嚴格的獎懲機制，并持續開展一致性、協同性評估，以此形成有力有效的綜合行政執法體制，打造全社會高度關注、積極參與、協同行動的良好格局。
二是政策法規引領與技術數據支撐聯袂。完善城市運行法規，明確行業界限，優化政策安排。強化現代技術與城市治理的及時、無縫對接。打造集約統一、數據融合、傳輸便捷、高效協調的城市數字底座，實現城市全程數字化轉型，使數據與智慧手段成為優化政策、落實政策和實施協調治理、精細治理的關鍵支撐。
三是廣疏解與微更新并重。美化城市風貌，構建產業特色，化解安全風險，都需要進行城市格局調整。運用好城市更新政策，結合功能優化、產業轉移承接、新區建設等舉措對城市“三高”（建筑物密度高、居民小區樓層高、各類人員聚集度高）“三差”地帶（社區老、道路窄、環境亂）進行調整與疏解，優化建筑格局、社區規模、基礎設施和居住條件。但除非特殊必要，應避免大拆大建、推倒重來，注重用微更新手段美化城市環境，增加溫馨元素，強化安全韌性，主要包括小街小巷的特色化、情調性改造，微型休憩場所建設，創意景觀塑造等。微更新往往是付小功成大事，更能給市民增加愉悅，給城市帶來韻味。
四是物理手段運用與精神文明建設一體。空間布局、建筑格局、街道分布的調整和樓堂館所的建設是城市治理的重要內容，不可或缺。但這類物理性質手段的治理不是唯一的，更不是根本的。城市良好治理的堅實基礎是市民素質和城市精神，唯此才能推動物理手段的科學運用，并基于治理把積極參與和自覺維護有機統一起來。因此，應把推進精神文明建設作為提升城市治理水平的核心內容。強化愛國愛城教育，使廣大市民牢固樹立榮譽感和責任感，自覺為城市發展添磚加瓦，自覺維護城市的一草一木，自覺抵制危害城市的行為，自覺響應與執行一切有利于城市高質量發展的政策法規，使城市物質文明昌盛的同時成為社會道德高地、時代精神前沿。
（作者系國家發展改革委原副秘書長）
文章來源:《學習時報》2026年1月7日第1版
本期編輯: 季思含
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