政府引導基金是實施創新驅動發展戰略的重要金融支撐，已逐步成長為耐心資本的重要供給主體，在吸引社會資本、培育科創企業、優化產業結構等方面發揮著不可替代的作用。國家創業投資引導基金（以下簡稱“引導基金”）作為行業標桿，肩負著破解發展瓶頸、引領行業規范的戰略使命，其機制創新成果要為全國提供可復制、可推廣、可擴展的范式，成為政府引導基金規范發展的示范標桿。
一、政府引導基金運行取得積極成效
政府引導基金從數量擴張轉向質量提升。我國政府引導基金歷經多年發展，已形成國家級基金引領、地方政府基金廣泛覆蓋的體系。截至2024年底，我國累計設立政府引導基金數量2178只，總規模突破12萬億元，其中，產業類和創投類引導基金數量為2023只，總規模突破10萬億元，覆蓋天使投資、創業投資、產業投資等全鏈條，成為支持實體經濟發展的重要力量。而且，伴隨數量增加，政府引導基金在治理結構、投資決策、風險控制和績效管理等方面更加市場化、規范化，整體運行質量明顯提升。
政府引導基金撬動社會資本效能顯著。政府引導基金通過“母基金+子基金”的市場化參股模式，發揮了“四兩撥千斤”的資本撬動效應。例如，國家新興產業創業投資引導基金通過控制出資規模和出資占比、幫助參股基金對接金融資源等方式，積極撬動社會資本對參股基金出資。在所有參股基金中，國家新興產業創業投資引導基金出資規模不足1億元的占比在六成以上，出資規模超過3億元的僅占2%；持股比例低于20%的占比在六成以上，持股比例超過30%的僅占4%，顯著提升財政資金的政策杠桿效率，為創投市場注入大量耐心資本，為科技創新提供了穩定的資金保障。
政府引導基金積極推動戰略性新興產業發展。政府引導基金精準對接國家戰略，重點聚焦人工智能、量子科技、氫能儲能等前沿領域，培育和發展戰略性新興產業和未來產業。例如，國家新興產業創業投資引導基金自運行以來，參股基金投向戰略性新興產業、未來產業的規模和比重不斷提升，截至2024年底，參股基金中，重點投向新一代信息技術產業的共220只，占比43.9%，募資規模1307.8億元，占比48.3%。
政府引導基金市場環境不斷改善。2025年1月，國務院辦公廳印發《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》，從國家層面明確了政府投資基金的定位及發展方向，為政府投資基金的高質量發展提供了指引。指導意見明確強調避免“重設立、輕管理”，完善分級分類管理機制，提升專業化市場化運作水平，并對“募投管退”全生命周期提出規范要求。在政策合力作用下，政府引導基金正從傳統的“招商工具”向市場化資本轉型，向“重治理、重效率、重績效”轉變，推動股權投資行業長期資本、耐心資本的發展壯大，為發揮長期政策功能奠定堅實基礎。
但也要清醒看到，部分政府引導基金仍存在“募不快、投不出、管不精、退不暢”等堵點，功能定位模糊、過度強調招商屬性、考核機制短期化、投后賦能不足、退出路徑單一等問題仍較為突出，一定程度上削弱了政策效果，制約了引導基金在支持原始創新和放大財政資金方面的作用。
二、國家創業投資引導基金要成為規范發展的標桿基金
引導基金是落實國家重大戰略、按市場化方式運行，投資種子期、初創期創新型企業，探索培育壯大耐心資本有效機制、引導社會資金投入的政策性基金。
一是探索構建多元化、長期化募資體系，引導市場化資本積極參與創業投資。針對當前引導基金國資占比較高、社會資本參與積極性不高等問題，引導基金充分發揮國家級資本引領作用，以市場化運作模式引導社會資本、帶動地方政府資本等多元主體廣泛進入創投市場，暢通保險資金、養老金等長期資本參與渠道，壯大耐心資本供給規模，穩定“長錢”供給預期。通過國家級基金的示范效應，引導地方政府引導基金逐步弱化短期財政思維，構建可持續的募資機制，為初創期、早中期科創企業注入持續資金活水，助力完善多層次創投生態。
二是建立健全早期投資激勵與容錯機制，破解“不敢投、不會投”困境。針對早期項目、高風險項目投資顧慮較多，以及市場對硬科技項目篩選識別能力不足等痛點，引導基金應率先在制度層面建立與早期投資規律相匹配的激勵與容錯機制，在考核導向上更加注重組合績效和長期政策效果，弱化對單一項目階段性盈虧的剛性約束。一方面，應合理拉長績效評價周期，將科技成果轉化、技術突破、產業帶動和社會效益等指標納入綜合評價體系，增強基金管理人支持原始創新的內生動力；另一方面，應在嚴格合規和風險可控前提下，明確“盡職免責”的適用邊界，對因技術路線判斷失誤、市場變化等非主觀因素導致的投資失敗予以容錯，避免簡單以結果倒推責任。通過形成“敢投、能投、投得久”的制度環境，引導更多長期資本進入早期科技創新領域，切實提升政府引導基金支持創新源頭的能力。
三是建立健全投后賦能體系，破解投后管理精細化不足問題。針對當前引導基金“重投資、輕賦能”、投后支持不完善的問題，引導基金要建立健全投后賦能體系。圍繞被投項目發展需求，提供多維度資源對接與全鏈條服務支持，助力企業破解發展難題、實現提質增效。同時，加強投后管理，對項目運營狀況、風險隱患進行動態監測，建立風險預警和應對機制，提升風險管控精細化水平，為地方引導基金提供可參考的投后管理模板。
四是積極探索多元退出路徑，為行業積累可復制經驗。引導基金應在堅持市場化原則的前提下，率先探索更加多元、靈活的退出方式，增強應對不同發展階段和市場環境的適配能力。一方面，應系統支持并規范并購重組、股權轉讓、回購安排等市場化退出方式，推動形成以產業整合和長期價值實現為導向的退出生態，減少對單一上市渠道的路徑依賴；另一方面，應在基金設立和投資階段即明確退出安排和預期，引導被投企業及管理人合理規劃發展路徑，降低退出不確定性。同時，通過完善退出期管理機制和信息披露機制，提高退出決策的透明度和效率，促進財政資金及時回流和滾動使用，從而增強政府引導基金支持科技創新的能力。（作者：潘教峰 中國科學院科技戰略咨詢研究院院長、研究員）
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