川觀智庫研究員 燕巧
四川“十五五”規劃建議提出要“打造千億級強縣強區雁陣”。川觀智庫研究員梳理發現，這是四川首次公開提出這一發展目標。2026開年，四川召開會議作出部署，要打造千億級、八百億級、五百億級強縣雁陣，以點帶面提升縣域發展能級。目前，四川已有12個區的地區生產總值超1000億元，但尚無縣（市）突破該門檻。
“打造千億級強縣強區雁陣”，發揮好具有示范帶頭作用的“頭雁”至關重要。簡陽、西昌等“種子選手”（GDP已過800億元）均明確提出向“千億縣”目標沖刺。“千億縣”有哪些可復制的發展經驗？“十五五”期間，四川如何培育更多強縣？為此，川觀智庫對話國家發改委國土開發與地區經濟研究所（簡稱“國家發改委國地所”）研究員黃征學。作為長期深耕縣域經濟研究、系統總結過全國“千億縣”發展經驗的專家，其觀點為四川縣域經濟高質量發展提供了有價值的參考。這是川觀智庫《智啟“十五五”·十家智庫給四川的十個建議》系列智庫產品的第十篇。
經驗借鑒：
因地制宜 “千億縣”發展有四大支柱
川觀智庫：據不完全統計，我國“千億縣”數量已超70個。有觀點說“千億縣”迎來前所未有的爆發期，您怎么看？
黃征學：當前千億縣數量增長速度確實比以往快，但要說進入爆發期，為時過早。首先，當前“千億縣”仍存在明顯的區域分布不均衡問題——70%以上在東部地區，西部地區只有6個“千億縣”，占比不到10%。盡管和以往“千億縣”基本集中在東部沿海地區的格局相比有了很大變化，但整體仍未達到“爆發期”的態勢。其次，西部地區的“千億縣”發展多基于資源優勢。比如陜西神木市，內蒙古準格爾旗、伊金霍洛旗，依托當地得天獨厚的資源稟賦，其發展路徑不具有普遍性和可復制性。事實上，大部分西部地區的縣域經濟體量仍相對較小，與東部地區相比仍存在一定差距。
川觀智庫：您總結過“千億縣”發展經驗，對四川培育“千億縣”有何建議？
黃征學：縱觀“千億縣”發展歷程， 基本是依托交通區位、自然資源等條件， 搭建功能性發展平臺， 加快發展特色優勢產業， 提升經濟和人口吸納承載能力， 通過聚人、 聚產加快發展。其發展經驗大致可歸納為“育產業、搭平臺、促融合、優環境”四個方面，這些經驗對四川也適用。
育產業。“千億縣”普遍以工業作為經濟發展的重要支撐，全國過半“千億縣”均以工業為主導。比如即使以“中國蔬菜之鄉”聞名全國的山東壽光，其實現千億目標的核心支撐并非農業，而是工業，當地形成了以高端化工、新材料、裝備制造、生物醫藥等為主導的產業集群格局，2024年其規上工業企業總產值達2000多億元。因此，想要培育“千億縣”，主導產業要以工業為先，制造為重。
搭平臺。截至2025年，全國“千億縣”實現省級及以上園區全覆蓋，其中超半數擁有國家級經開區、高新區、綜合保稅區等高能級發展平臺。培育“千億縣”，要積極搭建各類功能平臺，鼓勵有條件的縣域依托經開區或高新區，疊加海關特殊監管區、物流樞紐等優勢，推動自由貿易試驗區、臨空經濟區等高端服務功能向縣域延伸，提升縣域開放水平。四川有很多縣具備這樣的條件：全省有140多個省級及以上開發區，大部分省級工業園區在縣一級，這些縣可以將園區作為經濟發展的突破口，對標國家級開發區標準，“以創促建”提升園區能級，集中優勢資源，打造縣域經濟高質量發展的重要載體。
促融合。“千億縣”普遍具備人口密度較大、人均GDP水平較高的特征。想要成為“千億縣”，要聚焦建設宜居宜業之城，深入推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，引導人口和產業向縣城有序集聚，加大對人口凈流入縣城的補短板力度，持續增強縣城產業承載能力和人口集聚能力，推動城鄉融合發展，帶動城鄉居民就近就業、穩定增收。
優環境。良好的營商環境是縣域經濟發展的“軟實力”，更是注入新活力的關鍵支撐。從市場主體分布來看，千億縣往往是頭部民營企業和上市企業的集聚地。因此，培育“千億縣”，要以降低制度性交易成本為核心優化營商環境，推動部分重點行業和領域向民營企業放開競爭性業務，切實打造縣域投資興業的熱土。
此外，縣域發展普遍面臨資金、人才、科技創新、土地等要素制約，“千億縣”的培育離不開政策支持。要以改革創新為核心，開展縣域綜合配套改革試點，通過擴權賦能提升縣域發展自主權和能動性，給予縣域更多經濟社會管理權限，支持縣域拓寬腹地空間、集聚優質要素、提升龍頭企業競爭力。值得肯定的是，四川已經作出了重要部署，確定了首批29個強縣擴權賦能改革試點，為“千億縣”培育筑牢了政策基礎。
川觀智庫：工業為先，但并不意味著所有縣都適合以工業為主導？
黃征學：當然。“千億縣”培育需要因地制宜，絕不能脫離縣域實際盲目上馬工業項目。雖然過半“千億縣”以工業為重要支撐，但關鍵在于“如何發展產業”——圍繞主導產業打造全產業鏈，集中發力，久久為功，從上游原料供應、中游加工制造再到下游市場應用，逐步培育形成1到2條完整產業鏈，構建良性產業生態。
四川已經有不少縣域走出了符合自身實際的產業發展之路。比如，大竹縣圍繞竹資源構建竹纏繞、竹纖維、竹紙漿全產業鏈目前已初具規模。再如九寨溝縣，其生態稟賦決定了不適合重點發展工業，當地可以做強全域旅游，延伸旅游商品加工，文旅融合等產業鏈，構建覆蓋更廣、鏈條更長、價值更高的旅游全產業生態，加快建設旅游名縣。
路徑探索：
融入都市圈 統籌城市群與縣域協同發展
川觀智庫：我們注意到“千億縣”主要集中在城市群和都市圈范圍。這一現象背后有哪些深層邏輯？
黃征學：除少數資源型“千億縣”外，大多數領先型縣市都集中分布在城市群和都市圈范圍內。以2024年底全國62個“千億縣”為例，僅5個位于城市群和都市圈之外；其中長三角城市群就有35個“千億縣”，占比超半數。我們的研究顯示，城市群、都市圈內縣域經濟發展水平，普遍高于城市群外縣域，核心原因在于中心城市的輻射帶動作用。在中部地區，“千億縣”也主要分布在省會城市周邊。
當前，西部地區縣域經濟占比高于東部地區，這從側面反映出西部地區中心城市發展不夠充分、城市群和都市圈發育程度不夠高的現實——中心城市輻射帶動能力有限，難以有效帶動周邊縣域協同發展。因此，四川打造千億級強縣強區雁陣，要堅持“兩條腿走路”，統籌城市群和都市圈核心城市與周邊縣域重大生產力布局：在推進成渝地區雙城經濟圈建設、培育城市群和現代化都市圈、壯大一批省域副中心城市的同時，加快城市群內縣域經濟發展，推動中心城市與周邊縣域協同發展。
對周邊縣域而言，要想辦法主動融入中心城市發展格局，借助中心城市的市場、人才、產業鏈等優勢加快自身發展。國內有很多成功案例：河北香河依托北京、天津的龐大市場，重點發展家具產業，形成特色產業集群；固安縣憑借地處北京、天津、保定三市中心的區位優勢，重點發展倉儲物流；佛山南海區最初的發展，也得益于廣州等地的“星期六工程師”，借助外部人才力量提升企業技術和管理能力，成為縣域經濟發展的排頭兵；安徽長豐縣主動融入合肥新能源汽車產業鏈，僅用12年時間實現了從貧困縣向千億縣的跨越。成都、重慶周邊的縣域，同樣可以用好兩個超大城市的優勢，主動對接，精準定位、選準路徑，加快推動自身發展。
川觀智庫：這是否意味著，只有城市群發展到一定階段，才能有效帶動周邊縣域發展？
黃征學：確實如此。城市群的發展通常會經歷從集聚到擴散的過程。只有當中心城市發展到一定階段，資源要素才會逐步向周邊縣域擴散。因此，在城市群、都市圈發展過程中，周邊縣域要避免與中心城市產生正面競爭，找準自身特色優勢，與中心城市錯位發展、互補發展。事實上，有些產業在大城市布局成本較高，但在周邊縣域布局則具備成本優勢和區域優勢，這是周邊縣域重點發展的方向。可以探索構建“融資在城市、投資在縣域，研發在城市、轉化在縣域，頭部在城市、配套在縣域”的一體化發展格局。城市群周邊的縣域要以交通基礎設施互聯互通為重點，以商貿物流、旅游文化等競爭性弱、地域性強的產業合作為突破口，積極打造與鄰近中心城市通勤便捷、功能互補、產業配套的新增長極。
川觀智庫：四川既是人口大省，也是勞務輸出大省，發展縣域經濟該如何應對我國人口流動的新變化新趨勢？
黃征學：人口流動變化對縣域經濟發展有著重要影響。當前我國人口流動呈現出明顯新特征：跨省流動人口比重持續下降，呈現以省內流動為主的特征；人口向超大、特大城市和縣城兩端集聚；大多數縣域人口處于凈流出狀態，但縣城和中心城鎮人口在增加。
從“千億縣”的特征來看，除部分資源型“千億縣”外，絕大多數“千億縣”是人口凈流入。人口集聚為產業發展提供了充足勞動力，產業發展又進一步吸引人口集聚，形成良性循環。這意味著，對于四川人口凈流出縣而言，培育千億縣面臨較大挑戰。但這些縣可以將吸引外出務工人員返鄉創業作為工作重點，培育縣域富民產業，為縣域經濟高質量發展提供支撐。
“十五五”及未來一段時期，推進農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務，而縣城則是農業轉移人口就近城鎮化的重要載體。中國農村研究院相關研究數據顯示，約70%的返鄉農民工選擇以縣域為再就業地點，其中37%直接選擇在縣城就業。隨著縣城人口增加，如何讓這些人實現穩定就業、持續增收，成為縣域富民產業發展的核心議題。因此，四川縣域在發展富民產業過程中，要以縣城為樞紐、以城鎮為節點，重點發展就地就業產業。 同時，要準確把握“富民”二字的核心內涵——縣域富民產業必須建立緊密的利益聯結機制，充分帶動當地群眾就業，讓產業發展成果惠及更多人，真正實現“產業興、百姓富”。
其次，要立足縣域資源稟賦，提升招商引資精準度，因地制宜打造縣域經濟新增長點。如前文所述，縣域產業招商需從單一項目招商向全鏈條生態構建轉變，以產業鏈為紐帶，帶動縣域產業向高端化、深加工方向發展，提升產業核心競爭力。
同時，要采用“融”“合”并重的方式，推動有條件的縣域主動融入都市圈和城市群，支持縣域開展深度區域合作，不斷拓展縣域發展空間。未來縣域經濟發展將更加注重特色化、差異化和協同化，只有加強與其他地區的合作，才能打破行政壁壘、集聚優質要素，推動縣域經濟高質量發展，為四川打造千億級強縣強區雁陣奠定堅實基礎。
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川版“千億縣”雁陣起飛，簡陽西昌沖頭雁！強工業、優環境、擴權賦能，讓縣域經濟“硬核”出圈，蜀地崛起新引擎！
四川打造“千億縣”，既要厚植產業根基，也要善用區位優勢。因地制宜發展特色產業，融入都市圈錯位競爭，培育千億目標可期可待。
打造千億級強縣強區雁陣。
必須得有產業硬支撐！