"十五五"時期是四川塑造發展新動能，形成競爭新優勢的重要窗口期。扎實做好"十五五"時期各項工作，推動事關四川現代化建設全局的戰略任務取得重大突破，對于確保與全國同步基本實現社會主義現代化具有決定性意義。面對發展環境深刻復雜變化，四川該如何邁過結構調整、動能轉換、發展轉型的重要關口?又該如何抓住時間窗口，進一步鞏固拓展優勢、破除瓶頸制約、補強短板弱項?新年伊始，川觀智庫推出《智啟"十五五"· 十家智庫給四川的十個建議》系列智庫產品。今天推出第一篇，圍繞產業政策體系構建與調整對話中國社會科學院專家。
川觀智庫研究員 熊筱偉
構建富有四川特色和優勢的現代化產業體系，是我省“十五五”時期的重要任務。這一目標的順利實現，離不開恰當且有力的產業政策支撐——但什么樣的產業政策才算“恰當”？當原有政策的實施效能開始減弱，地方該如何有效應對？川觀智庫研究員對公開論文進行梳理發現，近年來中國社會科學院學者圍繞這些問題進行了持續深入的研究，并普遍認為應“推動選擇性產業政策向功能性產業政策轉變”。為深入了解這一理念及其可能對我省進一步優化產業政策體系所帶來的啟示，川觀智庫在梳理提煉該院近年相關研究成果的基礎上，專訪了中國社會科學院研究員李曉華，獲得了有價值的觀點和建議。
觀點
“選擇性產業政策”面臨多方面挑戰
●在產業追趕階段，地方政府通過向“潛在優勝者”傾斜配置資源來形成產業競爭優勢；
●當產業發展進入創新引領階段，對特定產業、企業、產品、技術路線的投入面臨更多不確定性。
川觀智庫研究員（簡稱川觀智庫）：您在多篇論文中都呼吁“推動選擇性產業政策向功能性產業政策轉變”，根本原因是什么？
李曉華：這背后涉及的原因比較多。但要說根本原因，我們就要先知道過去地方的產業政策有什么特點、為什么會成功。
很長一個時期，國內產業政策具有“選擇性”的顯著特點。改革開放后，從中央到地方都經歷了從計劃管理與選擇性產業政策混合的政策體系，轉向以選擇性產業政策為主體的產業政策體系。所謂選擇性產業政策，即政府會選擇更有可能成功的特定產業、企業、產品和技術路線，通過傾斜配置資源來支持其發展，從而形成產業競爭優勢。
從過往實踐來看，選擇性產業政策總體上發揮了積極作用。當時我國產業的技術發展水平落后于發達國家，處于產業追趕階段，哪些產業、企業或產品、技術路線更有可能獲得成功，有發達國家的經驗可供借鑒。這種情況下地方政府做選擇的確定性較強、風險較低，集中資源進行精準支持的成功概率較高。一個典型案例是產業政策在我國汽車產業中的作用。根據發達國家經驗，當國內人均GDP達到1000美元時，汽車開始進入家庭。本世紀初，一些地區就抓住機遇，通過傾斜配置資源把汽車產業做成了當地支柱產業，并帶動了產業鏈上下游的發展。類似產業案例還有不少，通常都具有相對清晰的市場前景、技術路線等等。換句話說，在市場前景、技術路線等方面具有較高確定性，是選擇性產業政策成功的前提。
川觀智庫：所以選擇性產業政策面臨的挑戰，是產業發展越來越“不確定”了？
李曉華：可以這么說。我們知道構建現代化產業體系，就必須要培育壯大新興產業和未來產業。而新興產業和未來產業主要是由前沿技術突破與顛覆性創新形成，具有迥異于傳統產業、成熟產業的技術經濟特征，突出表現為多個方面的不確定性。一是技術路線的不確定性。通常在科技發展早期階段，會同時有多條技術路線進行競爭，而且無法事先判斷哪條路線會在技術和市場層面取得成功。即便是一些性能指標很優異的技術路線，也完全有可能由于市場不接受甚至其他偶然因素而失敗。二是應用場景的不確定性。雖然可以通過科技原理、產品原型來推斷新產品功能及其應用場景，但很難事先判斷哪個或哪些應用場景能夠發展成為最有經濟價值的市場。常見的情況是，某項新技術出現時，它的應用場景尚未出現。三是微觀主體的不確定性。由于技術和應用場景的不確定性，很難提前準確判斷最終的技術突破將由哪家企業或機構完成，甚至可能現有企業和機構都不是新技術、新產業的最終勝出者。許多新技術在產業應用上的突破或商業模式上的創新其實是由中小企業推動的。四是產業化時間的不確定性。即使政府和企業對一項顛覆性技術的性能、產業化前景形成共識，但由于科學研究、新技術工程化和大規模產業化過程中會遇到各種各樣的障礙和困難，很難判斷該項技術的產業化會在什么時間點上取得商業成功，哪怕是一項公認具有巨大前景的新技術。比如人們普遍認為可控核聚變會成為人類的“終極能源”，但經過數十年研究，目前國內可控核聚變產業仍處在工程化探索階段。
上述這些不確定性的存在，使選擇性產業政策在一些重要領域正在失去其賴以發揮作用的基礎。過去選擇性產業政策之所以能夠取得成功，前提條件是有發達國家和地區的相關經驗可以借鑒。但對新興產業和未來產業來說，常常沒有成熟經驗，也沒有指向明確的發展方向，導致選擇性產業政策的失敗概率顯著提高。“十五五”時期如果地方政府繼續沿用原有的選擇性產業政策，一旦選擇錯誤會造成至少兩方面后果：一方面相關投入可能“打水漂”，造成該產業領域的發展落后于其他地區；另一方面有限的資金、人才等資源錯配，導致對其他產業領域的投入相應減少，可能在更多領域失去發展先機。
建議
從“選擇性產業政策為主”向“功能性產業政策為主”轉變
●本質上是通過支持市場主體進行廣泛探索，來應對新興產業和未來產業發展的不確定性；
●建議加大對“需求側”“中小企業”和“競爭前階段”的重點支持。
川觀智庫：要適應上述不確定性，地方政府該如何調整產業政策？
李曉華：建議從“選擇性產業政策為主”向“功能性產業政策為主”轉變。這里的“功能性”是學術表達，大意是政策重點不再是聚焦支持特定的技術路線或企業，而是為技術創新、技術轉化、企業的創立和發展營造良好環境。
這樣做的目的是堅持有效市場和有為政府相結合，充分發揮各自的優勢——市場主體開展技術創新、推動新技術產業化，對不同的技術路線、應用場景、商業模式進行廣泛探索，進而通過市場機制篩選出最可行的方案。在此過程中政府營造良好環境，既有助于增加探索企業的數量和多樣性，又有助于增加企業由小長大的可能性。杭州市誕生了以“杭州六小龍”為代表的一批優秀企業，其底層邏輯就是構建了熱帶雨林式的創新生態和產業生態系統，營造出讓企業創新創業和快速成長的環境。
川觀智庫：考慮到產業發展的客觀差異，四川和沿海地區相比，會在產業政策轉型調整的節奏、重點等方面有所不同嗎？
李曉華：個人認為，各地產業政策調整的時間點一樣，但調整范圍、作用力度可能會有差異。新興產業和未來產業發展不以人的意志為轉移，當前所有地區都在同一起跑線上，大家都有機會也都面臨挑戰。所以四川和其他地區一樣，要盡早進行部署培育，就要盡快開始產業政策的轉型。各地區要素稟賦各異和科技、產業基礎不同，具體選擇的科技創新、新興產業方向以及參與的產業鏈環節不一樣，采取什么樣的政策來推動新興產業和未來產業發展需要根據具體情況來確定。
川觀智庫：這幾年四川各地實踐中，已經有一些符合功能性理念的產業政策探索。從操作層面出發，您對四川推動產業政策轉型有什么建議？
李曉華：一是建議加大對中小企業的重點支持。大企業在傳統產業、成熟產業中起主導作用，但在由顛覆性創新催生的新興產業和未來產業中，面對技術和產業發展的高度不確定性，更重要的是有足夠多的企業開展多元化試錯探索。這種情況下，相較于發展方向有限、戰略靈活性相對不足的大企業，扶持大量具備創新活力的中小企業，更有可能形成在相關產業領域的領先優勢。
當然，加大對中小企業支持，并不等于忽視大企業，尤其是在新興產業和未來產業中，中小企業可能會以極快速度成長為大企業，支持政策需要順暢銜接。此外，一些相對復雜的產品，需要有大企業來集成中小企業的優秀技術進行集成創新。所以支持大企業和中小企業，沒有一成不變的做法，需要根據情況不斷進行調整。一個通行原則是：越靠近產業早期階段，越需要支持中小企業。
二是建議加大對需求側的重點支持。過去產業政策更注重對供給側的支持，因為傳統產業和成熟產業擁有明確且規模可觀的市場，只要將產品生產出來就能找到用戶。但是在顛覆性創新的產業化過程中，特別是在新興產業和未來產業發展早期階段，應用場景和市場需求不清晰，導致企業難以獲得足夠收入和利潤來支撐技術迭代和后續發展。因此“十五五”時期相關產業政策應進一步強化對需求側的支持，促進應用場景供給，通過提供產業化早期需求、產業化中期試點示范、規模化后的用戶補貼等，加速技術成熟和產業發展。
三是建議加大對競爭前階段的重點支持。所謂“競爭前階段”，可以理解為產品大規模投放市場前的階段。近年來我們經常聽到各級政府部門出臺對科技創新、小試中試的支持政策，這些都屬于“競爭前階段支持”。
加大競爭前階段支持，要特別注意相關政策的體系性。從早期創新、小試、中試到一級工程化產品投放市場，都需要加以重視。如果只支持其中某一個或幾個點，就會影響創新鏈和產業鏈的協同，導致科技創新成果不能及時在本地轉化為現實生產力。
因地制宜發展新興產業和未來產業，要有“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的歷史擔當。前沿科技創新產業轉化的周期長，未來產業往往需要5年甚至更長時間才能進入到產業化階段、轉變為各類型新興產業，需要產業政策持久發力，久久為功。
當然上述幾點更多是方向性建議。具體怎么實施，目前沒有特別成熟的經驗做法。希望四川在產業政策轉型上大膽嘗試、不停迭代，探索出契合四川現代化產業體系發展需要的產業政策體系。
多維視角
來自中國社科院的更多思考
關于“普惠性產業政策”
整理自《新命題下的中國產業政策：主線演變》
作者：中國社會科學院副研究員沈梓鑫、研究員江飛濤
當前我國調整產業政策實踐的主要方向——除了“以選擇性產業政策為主向以功能性產業政策為主轉變”，還包括“由差異化產業政策逐步轉變為普惠性產業政策”。該文認為未來在某些產業領域將不可避免地出現更為頻繁激烈的貿易摩擦，面對更加嚴格的國際規則審查，借鑒部分發達國家產業補貼政策的實施方式，我國或將優化調整產業政策的補貼投向，降低專向性，由差異化產業政策轉向普惠性產業政策，將更多政策資源投向基礎研究和通用技術等競爭前技術研發環節。
關于“雙元融合的產業政策”
整理自《技術創新視角下現代化產業體系的再解構》
作者：中國社會科學院助理研究員陽鎮
加快推進現代化產業體系的最終目標在于強化我國產業的整體競爭能力，夯實我國產業安全基礎。從這個意義上講，加快構筑面向現代化產業體系的產業政策，需要逐步構筑自主創新能力提升型與產業安全型雙元融合的產業政策體系。圍繞“構筑自主創新能力提升型產業政策體系”，該文同樣談到選擇性產業政策和功能性產業政策的相應調整。其中特別提到，功能性產業政策要持續優化產業內中小企業融資、完善稅收體系建設，弱化面向中小企業政府采購與市場準入的各類顯性、隱性門檻，著力優化市場營商環境、破解中小企業融資難融資貴等問題，最終為形成大中小企業融通創新的良性創新生態提供政策保障。而關于“構筑安全型產業政策體系”，該文提出建立產業鏈斷鏈風險預警體系等建議。
關于“成長型競爭思維”
整理自《我國產業政策演變邏輯與發展趨勢》
作者：中國社會科學院研究員曾憲奎
該文認可“由選擇性產業政策向功能性產業政策轉變”是目前學界公認的產業政策范式框架轉變。此外他在文中提出，新型產業政策的底層思維模式將“由畢其功于一役式趕超型思維向成長型競爭思維轉變”。曾憲奎認為產業政策應弱化以某些顯性效果（特別是產業規模擴張）作為評價標準，而應根據企業成長需要，適時調整政策傾向與內容。這一點不僅適用于戰略新興產業和未來產業，也適用于傳統產業。
關于“產業政策的包容審慎原則”
整理自《新質生產力發展的全新賽道》
作者：中國社會科學院研究員李曉華
文中特別強調對顛覆性技術的應用不能“管得過死”，否則可能導致以下問題：一是使該技術的應用市場發展不起來或規模不夠大，從而缺少足夠的營收支撐企業的成長；二是由于缺乏對技術創新的持續支持，該技術的進步也會更加緩慢甚至停滯或消亡；三是當依賴該技術的新一代顛覆性技術出現時，就會由于缺少必要的技術儲備而限制后者的技術突破和產業化，造成新一代顛覆性技術發展的落伍。為此李曉華建議對相關產業采取包容審慎的監管原則，給新技術更大的應用空間，盡可能把限制控制在較小的程度。
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風起時，抓住的都是看得清的路；風未起時，敢闖的才是自己的路。產業政策育苗，陽光普照，好苗自會破土成林。
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