《行政執法監督條例》（以下簡稱《條例》）近日正式頒布，這是我國首部關于行政執法監督制度的國家層面專門立法，將于2026年2月1日起施行。《條例》第一條開宗明義道出立法目的——加強和規范行政執法監督工作，促進嚴格規范公正文明執法，提升依法行政水平，強化法治政府建設。
《條例》為何在此時間節點出臺？將如何影響生態環境執法工作？身處一線的執法人員如何看待？
出臺時機恰逢“十五五”開局
為規范執法提供長效法治保障
行政執法監督制度是我國法治建設的一項重要基礎性制度，扎根于改革開放40多年的理論創新與實踐探索。尤其是黨的十八大以來，行政執法監督工作體系不斷健全、效能不斷提升，推動和保障執法行為規范、執法體制機制完善等取得階段性成效。
“我國大部分地方都出臺了行政執法監督地方性法規，這項制度在實踐層面有著非常成熟的經驗，其中的優秀做法值得固定下來并上升為法律制度。”甘肅政法大學民商經濟法學院教授馮嘉表示。
《條例》出臺的另一個契機，則是2025年在全國開展的規范涉企執法專項行動。在中國政法大學教授焦洪昌看來，這次行動提供了最新、豐厚、生動的政策和實踐沃土，其中行之有效的經驗經過提煉，成為《條例》的重要組成部分。
《條例》出臺的更深層內涵，需置于“十五五”規劃背景下理解。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，建設法治經濟、信用經濟，打造市場化法治化國際化一流營商環境，形成既“放得活”又“管得好”的經濟秩序。還明確提出，健全規范涉企執法長效機制，防止和糾正違規異地執法、趨利性執法。武漢大學法學院教授陳海嵩分析，站在“十五五”新的歷史起點上，將執法監督納入法治化、規范化、常態化的軌道，可以為一系列相關政策在“十五五”期間的穩定、長效執行提供法治保障。
陳海嵩進一步指出，《條例》的關鍵作用在于建立了一個獨立且有強制力的外部執法監督體系。“近年來，生態環境等部門大力推行非現場執法、差異化監管等精準執法方式，旨在減少對企業的不必要干擾，這屬于行政部門的自我監督。但在實踐中，執法尺度如何科學把握、制度如何防止走樣，需要外部監督加以補充。《條例》對此進行了專門規定，能夠穩定市場預期、激發企業活力，服務經濟社會高質量發展。”
執法人員關切：
是“加壓”還是“校準”？
《條例》發布后，在生態環境執法人員中引發討論。觀點存在差異：有人認為其規定與當前監督內容相近，日常影響有限；也有人感到，自規范涉企執法專項行動以來，執法監督力度明顯加大，新法施行后，將對基層執法工作提出更高要求。
影響究竟幾何？執法人員又該如何適應？
作為甘肅省行政執法監督專家，馮嘉既熟悉生態環境執法領域，又了解行政執法監督工作。他告訴記者，在規范涉企執法的大背景下，行政執法監督的力度必然會有所加大，但就《條例》具體規定來看，對生態環境執法工作的影響在可控范圍內，執法人員無需過分焦慮。
馮嘉解釋道，行政執法監督通常不直接介入個案，更多的是通過案卷評查等方式，針對普遍性問題提出糾正意見。“在我參加的一次行政執法監督中，發現某部門的很多案件都是頂格處罰卻未說明理由，我們認為這種做法并不合適，因此會提出意見，希望其在日后執法工作中糾正。這種監督方式往往在實踐中比較常見，很少會采用撤銷處罰決定書這類強力監督方式。”
記者注意到，《條例》第四章“監督處理”明確，行政執法監督機構對行政執法監督中發現的問題，根據不同情形制發行政執法監督督辦函、行政執法監督意見書或者報請本級人民政府制發行政執法監督決定書等督促有關行政執法機關予以糾正。“這3種方式力度逐步加大，且與多數地方現行規定一致。”馮嘉說。
只有對涉及重大問題或者行政執法機關未按照行政執法監督督辦函要求履職、未按照行政執法監督意見書要求糾正的，由行政執法監督機構提出處理建議，報本級人民政府決定；本級人民政府決定糾正的，才可以制發行政執法監督決定書予以糾正。
溫州市生態環境局平陽分局政策法規科科長徐志立指出，《條例》很好地統一了各地行政執法監督的標準，做到既不擴大，又精準監督。例如以往行政執法監督的范圍較為碎片化，散落在各種規定中，《條例》則設專章明晰了監督范圍，規定對行政執法機關貫徹落實黨中央、國務院關于行政執法工作重大決策部署，落實行政執法各項制度，依法開展行政執法等進行監督；加強行政執法主體和人員資格管理；強化對是否存在違規異地執法、趨利性執法以及亂收費、亂罰款、亂檢查、亂查封等行為的監督，并列明了對執法進行監督的7種情形。
“《條例》既是一柄懸在生態環境執法部門和人員頭頂的達摩克利斯之劍，又為生態環境執法部門和人員釋明了‘依法執法’的具體內涵。”北京金誠同達律師事務所高級合伙人、全國生態環境保護執法大練兵評審專家文黎照認為，各級生態環境執法部門和執法人員要隨時準備好接受檢查和監督，這就需要將規范執法、文明執法長期貫穿于整個生態環境行政執法全過程，將規范涉企執法要求內化于心、外化于行。
不過文黎照提醒，目前對行政執法的監督方式較多，個別執法人員存在“做多錯多”的思想，要警惕以此引發的履職懈怠情況。“建議司法部門在行使監督權的同時，從客觀實際出發，綜合考量和建立執法履職中的容錯機制，保護執法人員依法作為的積極性。”
明確爭議協調職能
有望破解跨域執法難題
《條例》第十三條明確，行政執法監督機構可以對本級行政執法機關之間涉及行政執法事項清單管理、案件管轄以及跨領域、跨區域行政執法等方面的爭議進行協調；經協調不能取得一致意見的，行政執法監督機構應當提出處理意見，按程序報人民政府決定。
此條引起了多位專家和執法人員的關注。
陳海嵩認為，生態環境問題往往涉及多個管理部門和不同行政區域，需要高效解決由此產生的執法爭議問題。如果行政執法監督機構能夠對這些爭議進行協調，將有助于解決生態環境執法中常遇到的職責交叉、邊界不清、相互推諉、重復檢查等問題，形成監管合力，提升復雜環境問題的處理效率。
上海市閔行區生態環境局王謙謙則為記者舉了一個例子。生態環境領域中的固（危）廢非法傾倒處置案件，因其產生、貯存、轉移、利用、處置等環節可能橫跨多個行政區域，且監管往往涉及生態環境、交通運輸、公安、應急管理、市場監管等多個職能部門，極易成為跨區域、跨部門協調難題的“重災區”。由于缺乏一個具有權威性的居中協調方，案件往往陷入“本地處置難深入、外地溯源難推進、部門聯動難啟動”的僵局。“第十三條正是針對此痛點的制度性回應，可以破解跨區域、跨部門的執法協同困境。”
垂管監督迎來新格局
縣級執法面臨雙重“審視”
《條例》在附則中明確，縣級以上地方人民政府依法對設立在本行政區域內實行垂直管理或者實行雙重領導并且以上級部門領導為主的行政執法機關遵守和執行法律和政策情況進行監督，將發現的問題及時告知其上一級主管部門。此條也引發不少基層執法人員關注。
陳海嵩認為，在環境執法機構垂直管理改革背景下，縣級生態環境部門的性質屬于上級主管部門的派出機構，接受上級部門統一監管。此條明確規定，縣級以上地方人民政府將監督發現的問題及時告知上一級主管部門，仍是以垂直監管為主線，但強化了地方政府的監督角色，有利于形成生態環境監管合力。
來自縣級生態環境執法一線的瀘州市合江生態環境局王凌云表示，對縣級生態環境執法而言，這意味著除上級業務指導與督察外，本級政府司法行政部門成為常態化、近距離監督力量，其出具的《行政執法監督意見書》《行政執法監督決定書》具有法定效力，顯著提升了監督的嚴肅性與約束力。
但王凌云也道出困惑：“在實踐中，由于監督主體、法律依據、工作重點與程序規范存在差異，可能引發監督信息共享不暢、執法標準理解不一、檢查任務重疊或監督結論協調不足等現實問題。一定程度上可能存在縣級生態環境部門面臨的上級主管部門‘條’的業務領導與同級政府‘塊’的法治監督之間的沖突，這對縣級生態環境部門的統籌協調與規范履職提出了更高要求。”
《條例》的施行，無疑將生態環境執法置于更嚴密、更規范的法治監督視野之下。它帶來的是約束，更是清晰指引。如何在監督之下精準履職，在規范之中增強效能，將更高標準內化為行動自覺與制度底色——這是接下來生態環境執法隊伍必須答好的時代命題。
來源：中國環境報
編輯：秦淼
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