2025年，正值生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革全面啟動(dòng)十周年。
這項(xiàng)以“讓破壞者付出相應(yīng)代價(jià)”為核心目標(biāo)的重大制度創(chuàng)新，從試點(diǎn)探索到全國(guó)推行，再到常態(tài)化實(shí)施，不僅破解了“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”的治理困局，更成為新時(shí)代生態(tài)文明法治建設(shè)的標(biāo)志性成果，為建設(shè)“美麗中國(guó)”和法治社會(huì)提供了重要保障，也為全球生態(tài)環(huán)境治理貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧與中國(guó)方案。
從試點(diǎn)突破到制度定型
“這下終于踏實(shí)了，心中懸著的一塊大石頭總算落了地。”2025年2月，江蘇省南通市海安生態(tài)環(huán)境局法宣科科長(zhǎng)王曉娣收到了最后一筆生態(tài)環(huán)境賠償金到賬的消息。
2020年，南通某印染有限公司因廢水處理設(shè)施老化，將含有重金屬的污泥和廢水混合物偷排至窖井，導(dǎo)致廠區(qū)空地下的土壤及地下水受到污染。
海安生態(tài)環(huán)境局啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償程序后，企業(yè)卻因經(jīng)營(yíng)不善進(jìn)入了破產(chǎn)程序。這給賠償落實(shí)帶來(lái)了巨大障礙：雖然生態(tài)環(huán)境局申報(bào)了債權(quán)，但最初僅收到了約36萬(wàn)元的賠償金，仍有8萬(wàn)元賠償金處于“懸空”狀態(tài)。
面對(duì)企業(yè)破產(chǎn)導(dǎo)致的賠償“斷檔”，在檢察院支持下，經(jīng)過(guò)多輪磋商，各方最終達(dá)成共識(shí)。2025年2月，破產(chǎn)企業(yè)支付了剩余的賠償費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)了100%全額清償。這筆資金隨后被專項(xiàng)用于受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。
在行政處罰（罰款）和司法追責(zé)（判刑）之后，受損的生態(tài)環(huán)境并不會(huì)自動(dòng)恢復(fù)。為了確保生態(tài)環(huán)境公共利益得到切實(shí)維護(hù)，我國(guó)建立了一套以“生態(tài)環(huán)境損害賠償”為核心的補(bǔ)位機(jī)制。
2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，吉林、江蘇、山東等7省率先開(kāi)展試點(diǎn)，摸著石頭過(guò)河。三年間，試點(diǎn)地區(qū)辦理案件27起，涉及金額約4.01億元，初步驗(yàn)證了制度的可行性。
2018年，改革擴(kuò)至全國(guó)。隨著《中華人民共和國(guó)民法典》將綠色原則納入基本法，并明確生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與賠償責(zé)任，相關(guān)法律體系逐步完善。土壤、森林、固體廢物等8部環(huán)境單行法相繼納入賠償條款，形成“1+8+1”的立法格局。截至2024年，全國(guó)累計(jì)辦理案件約5.37萬(wàn)起，實(shí)現(xiàn)所有地級(jí)市案例“零”的突破。
2022年，《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》出臺(tái)，標(biāo)志著改革進(jìn)入常態(tài)化階段。2025年，生態(tài)環(huán)境部等12家單位聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），進(jìn)一步優(yōu)化案件辦理標(biāo)準(zhǔn)與程序，推動(dòng)制度提質(zhì)增效，解決了實(shí)踐中出現(xiàn)的各類案件判定原則不明確、相關(guān)機(jī)制銜接不充分等問(wèn)題。
從“小案”快賠到“大案”攻堅(jiān)
2025年3月的一個(gè)清晨，浙江省麗水市生態(tài)環(huán)境局慶元分局的值班電話急促地響起：“竹口溪的水變得又黑又臭，水面上還漂著死魚(yú)。”電話那頭，當(dāng)?shù)卮迕窠辜钡卣f(shuō)。
執(zhí)法人員迅速行動(dòng)，最終鎖定污染源頭為竹口鎮(zhèn)某生豬養(yǎng)殖場(chǎng)。經(jīng)查，這家養(yǎng)殖場(chǎng)因廢水儲(chǔ)存池防滲膜破損及管理疏忽，導(dǎo)致黑臭廢水滲漏，流入當(dāng)?shù)啬赣H河竹口溪，污染了水體及周邊57畝農(nóng)田。
鑒于案件事實(shí)簡(jiǎn)單、責(zé)任明確，當(dāng)?shù)匾罁?jù)相關(guān)規(guī)定啟動(dòng)了快速鑒定評(píng)估。專家評(píng)估認(rèn)定：生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)荣M(fèi)用約3萬(wàn)元。經(jīng)磋商，養(yǎng)殖場(chǎng)負(fù)責(zé)人劉某某從起初十分困惑到后來(lái)爽快承擔(dān)了生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。
在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革初期，所有的案件無(wú)論大小，通常都需要委托專業(yè)的司法鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定評(píng)估。小額案件如果走全套司法鑒定程序，成本過(guò)高甚至超過(guò)賠償金。針對(duì)“評(píng)估難、評(píng)估貴”的問(wèn)題，安徽在全國(guó)率先推行小額案件簡(jiǎn)易評(píng)估程序，提升“訴調(diào)銜接”效率，被生態(tài)環(huán)境部作為“實(shí)用、易上手”的模式在全國(guó)推廣。
2025年的《意見(jiàn)》明確細(xì)化了“損害事實(shí)簡(jiǎn)單、責(zé)任認(rèn)定無(wú)爭(zhēng)議、損害較小（通常指不超過(guò)30萬(wàn)元）”的案件判定標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定此類案件可以采用簡(jiǎn)易評(píng)估程序，明確了參與簡(jiǎn)易評(píng)估的專家選取條件和工作能力要求，讓地方經(jīng)驗(yàn)有了統(tǒng)一的操作標(biāo)準(zhǔn)。
“針對(duì)簡(jiǎn)單案件，通過(guò)專家評(píng)估或由相關(guān)行政機(jī)關(guān)結(jié)合與案件相關(guān)的法律文書(shū)、監(jiān)測(cè)報(bào)告等資料綜合作出認(rèn)定，簡(jiǎn)化程序?qū)崿F(xiàn)責(zé)任的快速認(rèn)定，有效地提高了辦案效率，降低了行政成本。”中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長(zhǎng)、生態(tài)與資源法治研究中心主任于文軒說(shuō)。
十年間，小案辦理駛?cè)搿翱燔嚨馈保尅碍h(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”的法治意識(shí)真正落地。同時(shí)，也為大案要案的查處留出空間，將有限的資源進(jìn)行最優(yōu)配置，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效能的最大化。
青海木里礦區(qū)非法采礦案索賠50億元、甘肅侵占明長(zhǎng)城遺址案追償4500萬(wàn)元、寧夏中衛(wèi)騰格里沙漠污染案、江蘇響水“3·21”爆炸事故案等重大案件生態(tài)環(huán)境損害賠償有序推進(jìn)。
圍繞重點(diǎn)流域和區(qū)域，2024年，上海、江蘇等14省市辦理長(zhǎng)江流域案件800余起，山西、山東等6省辦理黃河流域案件60余起，青海、西藏等省自治區(qū)辦理青藏高原案件150余起，筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障。
與中央生態(tài)環(huán)保督察緊密銜接，2700余起案件源于督察線索。地方聚焦民生痛點(diǎn)，青海海東通過(guò)12345熱線篩查案件；江蘇無(wú)錫以勞務(wù)代償化解揚(yáng)塵、油煙擾民矛盾，提升了群眾獲得感。
截至2025年12月，各地有關(guān)部門(mén)共計(jì)辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件約6.6萬(wàn)起，涉及賠償金額約352億元，推動(dòng)一大批受損生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)。
對(duì)成熟創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的“頂層設(shè)計(jì)固化”
隨著改革的深化，“磋商前置，司法保障”機(jī)制成為生態(tài)環(huán)境損害賠償核心程序。
這是一套“先禮后兵”的處理流程：當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭到破壞需要賠償時(shí)，政府（賠償權(quán)利人）必須先與造成損害的企業(yè)或個(gè)人（賠償義務(wù)人）進(jìn)行磋商；只有在磋商失敗或者對(duì)方不履行的情況下，才由法院通過(guò)訴訟程序進(jìn)行判決和強(qiáng)制執(zhí)行。
“磋商中，賠償義務(wù)人在算清積極參與案件辦理的‘經(jīng)濟(jì)賬’，完成從‘不愿參與案件辦理’被動(dòng)接受環(huán)境損害鑒定評(píng)估結(jié)論到‘主動(dòng)與辦案部門(mén)溝通共同委托事宜’‘積極配合環(huán)境損害鑒定評(píng)估’的心理轉(zhuǎn)變，為后續(xù)磋商中認(rèn)可賠償金額、修復(fù)方案等內(nèi)容打牢心理基礎(chǔ)。”廣東省東莞市生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法四科科長(zhǎng)鐘煜鐸說(shuō)。
行政機(jī)關(guān)摒棄了傳統(tǒng)訴訟模式，主導(dǎo)磋商程序，95%以上的案件通過(guò)“柔性”協(xié)商辦結(jié)，平均辦案周期縮短一半以上。
為構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)母咝ч]環(huán)，江蘇南通開(kāi)始探索由市地級(jí)政府甚至區(qū)縣級(jí)政府作為索賠權(quán)利人，或者指定相關(guān)部門(mén)（如水利局、自然資源局）具體負(fù)責(zé)，提高縣市級(jí)政府辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男剩恢貞c等地在實(shí)踐中探索了“勞務(wù)代償”“以碳代償”、分期賠付等靈活方式，以及“自行修復(fù)+貨幣化賠償”的“組合拳”，解決賠償義務(wù)人無(wú)力一次性支付或無(wú)法原位修復(fù)的問(wèn)題。
同時(shí)，對(duì)無(wú)法修復(fù)的損害，探索替代修復(fù)新模式。勞務(wù)代償、技改抵扣、碳匯認(rèn)購(gòu)、生態(tài)公園建設(shè)等案例層出不窮。浙江臺(tái)州引導(dǎo)企業(yè)技改減排，北京將安裝新能源充電樁納入賠償方式，江蘇蘇州建立“雙向匹配+公證提存”項(xiàng)目庫(kù)，拓寬生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。
十年間，各地出臺(tái)了調(diào)查、磋商、資金管理、修復(fù)等方面的800余份配套文件，累計(jì)辦理案件約6.64萬(wàn)起。有些由地方首創(chuàng)的機(jī)制在經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)后，被證明是行之有效的，最終被吸納進(jìn)國(guó)家層面的規(guī)定或技術(shù)規(guī)范中，上升為普遍適用的制度，一步步推動(dòng)在全國(guó)范圍構(gòu)建了行之有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系。
為打破“鑒定難、鑒定貴”瓶頸，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布9項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建覆蓋因果關(guān)系分析、修復(fù)效果評(píng)估的全鏈條技術(shù)體系，首創(chuàng)“虛擬治理成本法”。
截至2024年底，經(jīng)各地省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)登記許可的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)已超過(guò)300家。生態(tài)環(huán)境部面向社會(huì)推薦42家專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院近日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估行業(yè)發(fā)展報(bào)告》顯示，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估行業(yè)在政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系、機(jī)構(gòu)建設(shè)、實(shí)踐應(yīng)用等方面取得了顯著進(jìn)展，已成為支撐生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革、環(huán)境司法訴訟和生態(tài)文明建設(shè)的重要力量。
從“單一處罰”向“立體追責(zé)”體系進(jìn)化
經(jīng)過(guò)十年發(fā)展，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度強(qiáng)化了橫向與縱向的聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)環(huán)境責(zé)任體系從“單一處罰”向“立體追責(zé)”體系的進(jìn)化，這一轉(zhuǎn)變意味著“違法成本”大幅提高且覆蓋更加全面。
這場(chǎng)改革以問(wèn)題為導(dǎo)向，在實(shí)踐中探索，在探索中逐步完善。貴州省大鷹田案不僅有效修復(fù)了受損生態(tài)環(huán)境，更在制度層面推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化：山東章丘10·21特大非法排放危廢案，首次成功獲得法院對(duì)賠償應(yīng)急處置費(fèi)用的支持；南京某金屬制品廠偷排危廢案創(chuàng)新性地融合了賠償金支付、清潔生產(chǎn)替代修復(fù)、勞務(wù)代償?shù)榷喾N方式。
為了確保“賠”與“訴”不打架、能合力，完善“賠償與公益訴訟銜接”機(jī)制。賠償義務(wù)人因同一行為需要承擔(dān)行政責(zé)任、刑事責(zé)任的同時(shí)，仍需依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。2025年全國(guó)生態(tài)日，最高人民檢察院與生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布了一批生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟銜接典型案例。重慶市人民檢察院第三分院支持重慶市南川區(qū)生態(tài)環(huán)境局對(duì)某公司尾礦庫(kù)污染啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，充分展示了檢察機(jī)關(guān)如何通過(guò)支持行政機(jī)關(guān)開(kāi)展磋商，實(shí)現(xiàn)與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的有效銜接。在國(guó)家層面，進(jìn)一步強(qiáng)化了“兩法”銜接，要求建立健全與行政執(zhí)法、環(huán)境公益訴訟的配合機(jī)制。
為了懲罰污染者的惡劣行為，探索懲罰性賠償。檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)合作，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件適用懲罰性賠償制度，通過(guò)提高違法成本來(lái)震懾惡意環(huán)境違法行為。
此外，生態(tài)環(huán)境損害賠償還實(shí)現(xiàn)了全鏈條覆蓋。范圍廣泛化涵蓋了清除污染費(fèi)用、修復(fù)費(fèi)用、服務(wù)功能損失、永久性損害損失以及鑒定評(píng)估費(fèi)用等，做到了“應(yīng)賠盡賠”。
十年砥礪，制度之樹(shù)從萌芽到參天。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不僅是中國(guó)生態(tài)文明體制改革的縮影，更是法治護(hù)航綠色發(fā)展的生動(dòng)實(shí)踐。
2024年召開(kāi)的黨的二十屆三中全會(huì)明確要求“統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償”；2025年召開(kāi)的黨的二十屆四中全會(huì)，提出“加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國(guó)”，為這項(xiàng)制度提供了強(qiáng)有力的支撐。
站在新起點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境損害制度將繼續(xù)為美麗中國(guó)建設(shè)筑牢法治根基，書(shū)寫(xiě)人與自然和諧共生的新篇章。
來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)
編輯：秦淼
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