編者按
在中國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的浪潮中，城市已成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心引擎。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)36個(gè)重點(diǎn)城市貢獻(xiàn)了全國(guó)39.2%的GDP，呈現(xiàn)出強(qiáng)者恒強(qiáng)的馬太效應(yīng)。然而，經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張并不等同于發(fā)展質(zhì)量的提升，如何實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展從“大”到“強(qiáng)”的轉(zhuǎn)變，區(qū)域經(jīng)濟(jì)從“競(jìng)爭(zhēng)”到“協(xié)同”，成為當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。近期，中央層面連續(xù)釋放重要信號(hào)，圍繞建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的目標(biāo)，部署城市工作重點(diǎn)任務(wù)。在此背景下，本期報(bào)道以高質(zhì)量發(fā)展為視角，從經(jīng)濟(jì)總量、新質(zhì)生產(chǎn)力培育、對(duì)外開放度、集聚與輻射能力等多個(gè)維度，深入剖析我國(guó)重點(diǎn)城市的轉(zhuǎn)型路徑，探尋現(xiàn)代城市在提質(zhì)、協(xié)同、創(chuàng)新中的突破與挑戰(zhàn)。
王小霞
中國(guó)經(jīng)歷了人類歷史上最大規(guī)模的城市化，這一進(jìn)程深刻改變了中國(guó)城市的整體格局。從經(jīng)濟(jì)總量看，“萬(wàn)億GDP城市”從2010年僅3座擴(kuò)容到如今的27座，其中9座城市經(jīng)濟(jì)總量突破2萬(wàn)億元。從城鎮(zhèn)化速度看，2012年至2024年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從53.1%提高到67%，城鎮(zhèn)人口增至9.4億人。城市正在成為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要載體。
在取得歷史性成就的同時(shí)，我國(guó)城市發(fā)展也站上了新起點(diǎn)，城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向以存量提質(zhì)增效為主的階段。在這一背景下，城市如何從“大”到“強(qiáng)”進(jìn)行轉(zhuǎn)型成為重要命題。
近期中央層面連續(xù)釋放重要信號(hào)。2025年7月14日—15日，時(shí)隔十年再度召開的中央城市工作會(huì)議，明確將建設(shè)“現(xiàn)代人民城市”作為發(fā)展目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)提質(zhì)增效和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。8月28日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》的發(fā)布，為新時(shí)代城市工作提供了頂層設(shè)計(jì)框架，標(biāo)志著中國(guó)城市發(fā)展正式進(jìn)入以質(zhì)量為導(dǎo)向、以協(xié)同為路徑的新周期。
重點(diǎn)城市發(fā)展呈現(xiàn)多重新趨勢(shì)
近日，由中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國(guó)力團(tuán)隊(duì)撰寫的《我國(guó)36個(gè)重點(diǎn)城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢(shì)分析及2025年下半年展望建議》（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”）顯示，我國(guó)36個(gè)直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市以5.6%的國(guó)土面積，承載了全國(guó)27.1%的人口、貢獻(xiàn)了39.2%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中舉足輕重，發(fā)揮著引領(lǐng)帶動(dòng)作用。
“當(dāng)前，重點(diǎn)城市發(fā)展呈現(xiàn)出三個(gè)顯著特征。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授戴宏偉在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，重點(diǎn)城市既是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議點(diǎn)名的“挑大梁”者，其憑借強(qiáng)大的要素集聚能力構(gòu)筑了更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，中心城市和城市群正成為承載發(fā)展要素的主要空間，輻射帶動(dòng)周邊發(fā)展的能力不斷增強(qiáng)；又是激烈競(jìng)爭(zhēng)的角斗場(chǎng)——“十四五”時(shí)期，重點(diǎn)城市在人才爭(zhēng)奪、招商引資、產(chǎn)業(yè)布局等多領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)顯著加劇；更見(jiàn)證著殘酷的“馬太效應(yīng)”，發(fā)展態(tài)勢(shì)良好的城市已步入良性循環(huán)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)吸引人才、技術(shù)等高端要素持續(xù)流入，進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步升級(jí)，發(fā)展滯后的城市則面臨要素流失、產(chǎn)業(yè)不振的惡性循環(huán)，區(qū)域發(fā)展分化趨勢(shì)明顯。
“2025年重點(diǎn)城市的經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)持續(xù)強(qiáng)化。”賽迪顧問(wèn)城市經(jīng)濟(jì)研究中心高級(jí)分析師范雨婷在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，從2022年—2024年的數(shù)據(jù)可以看出，36城中有34個(gè)城市省內(nèi)經(jīng)濟(jì)集聚度正增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增速領(lǐng)跑全國(guó)的城市從15座擴(kuò)容至22座，說(shuō)明重點(diǎn)城市的“壓艙石”“火車頭”作用越發(fā)明顯。
與此同時(shí)，新質(zhì)生產(chǎn)力培育進(jìn)程正在加速。范雨婷表示，當(dāng)前不少重點(diǎn)城市正積極搶占新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展高地，競(jìng)相布局人工智能、生物醫(yī)藥、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)。消費(fèi)模式創(chuàng)新更加多元化，重點(diǎn)城市正通過(guò)“以舊換新”政策擴(kuò)展補(bǔ)貼范圍，發(fā)展首發(fā)經(jīng)濟(jì)、夜間經(jīng)濟(jì)、冰雪經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)來(lái)挖掘潛力，成為拉動(dòng)內(nèi)需的新動(dòng)能。此外，在外需不確定性增加的背景下，重點(diǎn)城市的外貿(mào)展現(xiàn)出較強(qiáng)韌性，外貿(mào)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)正在加速形成。
“重點(diǎn)城市的增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換也在不斷加速，城市經(jīng)濟(jì)從傳統(tǒng)的投資和房地產(chǎn)驅(qū)動(dòng)，加速向科技創(chuàng)新和消費(fèi)升級(jí)雙輪驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。”國(guó)研經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)牛家儒在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，同時(shí)，城市空間格局重塑優(yōu)化，人口和經(jīng)濟(jì)要素持續(xù)向重點(diǎn)城市尤其是區(qū)域中心城市集聚。省內(nèi)“單極集中”與“區(qū)域協(xié)同”并存。房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入發(fā)展新階段，市場(chǎng)從“普漲”進(jìn)入“深度分化調(diào)整期”。改善型需求成為主力，“以價(jià)換量”成為常態(tài)，城市之間、城市內(nèi)部的分化明顯。再加上外需不確定性加大，城市外貿(mào)格局面臨新的調(diào)整，從“外向依存”轉(zhuǎn)向“內(nèi)外兼修”。
中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究部副研究員徐勤賢在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，城市作為人口、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間載體，其發(fā)展壯大依賴于人口、經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)集聚帶來(lái)的規(guī)模報(bào)酬遞增效應(yīng)。從因果關(guān)系來(lái)看，城市經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)由消費(fèi)、投資、出口“三駕馬車”直接拉動(dòng)，同時(shí)依賴于勞動(dòng)力（尤其是人才）、技術(shù)、資金、土地等核心要素的投入。經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大又進(jìn)一步帶動(dòng)教育、醫(yī)療、交通等公共服務(wù)提升，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展，并引發(fā)新一輪人口集聚，形成正向循環(huán)。
結(jié)構(gòu)性和深層次問(wèn)題不斷凸顯
在亮眼成績(jī)的背后，一系列結(jié)構(gòu)性問(wèn)題和深層次問(wèn)題也逐漸浮現(xiàn)。
2025年2月10日，國(guó)務(wù)院批復(fù)《武漢市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》，至此，重點(diǎn)城市國(guó)土空間規(guī)劃已全部獲批。報(bào)告指出，從國(guó)務(wù)院批復(fù)文件相關(guān)表述看，對(duì)重點(diǎn)城市功能定位、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方向等的把握更加體現(xiàn)全局化、體系化特點(diǎn)。但也要看到，部分重點(diǎn)城市要落實(shí)發(fā)展定位、發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展作用，還面臨城市功能單一、自身發(fā)展能級(jí)不強(qiáng)、與周邊城市協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制有待建立等挑戰(zhàn)。
“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)滯后首當(dāng)其沖。”戴宏偉認(rèn)為，部分城市發(fā)展緩慢源于傳統(tǒng)制造業(yè)（如鋼鐵、機(jī)械）占比過(guò)高，新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)與新業(yè)態(tài)培育不足，導(dǎo)致發(fā)展動(dòng)能不足。其次是外貿(mào)依賴度過(guò)高，部分城市過(guò)度倚重出口拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在當(dāng)前復(fù)雜多變的國(guó)際貿(mào)易形勢(shì)下，抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯不足。再次是科技創(chuàng)新能力欠缺，創(chuàng)新投入與成果轉(zhuǎn)化不足直接制約了產(chǎn)業(yè)升級(jí)進(jìn)程。最后是高端要素集聚乏力，尤其體現(xiàn)在人才吸引力不足，部分地區(qū)面臨技術(shù)、資金等先進(jìn)生產(chǎn)要素流入受阻甚至外流現(xiàn)象，進(jìn)一步加劇區(qū)域發(fā)展失衡。
“隨著經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的加劇，重點(diǎn)城市產(chǎn)業(yè)布局同質(zhì)化與創(chuàng)新生態(tài)體系不完善所引致的重復(fù)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)有所顯現(xiàn)，內(nèi)部消費(fèi)、出口和投資增長(zhǎng)乏力等內(nèi)生動(dòng)力不足問(wèn)題或制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性。”范雨婷表示，房地產(chǎn)市場(chǎng)深度調(diào)整與結(jié)構(gòu)性分化加劇了地方財(cái)政與增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型壓力，部分重點(diǎn)城市仍承受傳統(tǒng)路徑依賴與新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換陣痛困擾。
“一窩蜂地追逐相同或相似的熱門賽道，缺乏基于自身產(chǎn)業(yè)基因的精準(zhǔn)定位，‘同質(zhì)化內(nèi)卷’可能導(dǎo)致資源浪費(fèi)和惡性競(jìng)爭(zhēng)，反而削弱重點(diǎn)城市的整體競(jìng)爭(zhēng)力。”牛家儒說(shuō)道。
更令人深思的是“數(shù)量增長(zhǎng)”與“質(zhì)量效益”不匹配。牛家儒注意到，雖然經(jīng)濟(jì)總量在增長(zhǎng)，但部分東部發(fā)達(dá)城市消費(fèi)增速放緩甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，“反映出居民收入增長(zhǎng)乏力、消費(fèi)預(yù)期轉(zhuǎn)弱的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的普惠性和可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。”
人才競(jìng)爭(zhēng)存在從“搶”到“留”的深層矛盾。城市“搶人”政策逐漸趨同，但吸引來(lái)的人才與本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的適配性有待進(jìn)一步提高。“政策套利”現(xiàn)象和巨大的財(cái)政壓力，使得人才政策的長(zhǎng)期效益和可持續(xù)性存疑。與此同時(shí)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制也存在短板。雖然國(guó)土空間規(guī)劃已全面獲批，明確了重點(diǎn)城市發(fā)展定位，但如何建立實(shí)質(zhì)性的利益共享和成本共擔(dān)機(jī)制，真正推動(dòng)都市圈、城市群內(nèi)部的一體化發(fā)展，目前仍是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。
多位專家分析指出，當(dāng)前我國(guó)重點(diǎn)城市發(fā)展面臨一定的復(fù)雜性。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的表象之下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新能力、要素集聚、區(qū)域協(xié)調(diào)等方面的深層次問(wèn)題正在進(jìn)一步凸顯。
從“比拼規(guī)模”到“競(jìng)合共贏”
城市發(fā)展如何從“大”到“強(qiáng)”，區(qū)域經(jīng)濟(jì)如何從“競(jìng)爭(zhēng)”到“協(xié)同”，成為當(dāng)前各地亟待解決的重要問(wèn)題。
徐勤賢指出，城市的“強(qiáng)”并非簡(jiǎn)單體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)總量、人口或面積的擴(kuò)張，而是指城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、治理水平、居民幸福感以及區(qū)域輻射帶動(dòng)力等維度上所展現(xiàn)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。
那么城市應(yīng)如何邁向更“強(qiáng)”？
在戴宏偉看來(lái)，未來(lái)城市要實(shí)現(xiàn)從“大”到“強(qiáng)”的躍升，必須貫徹新發(fā)展理念：轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，強(qiáng)化集約高效導(dǎo)向。轉(zhuǎn)換發(fā)展動(dòng)力，突出特色化發(fā)展路徑。關(guān)鍵在于通過(guò)要素創(chuàng)新性配置、技術(shù)革命性突破和產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育新質(zhì)生產(chǎn)力，以此夯實(shí)城市健康可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)能，最終實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。
“城市要變‘強(qiáng)’，要避免區(qū)域產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。”范雨婷從實(shí)踐層面提出，創(chuàng)新不能“千城一面”，各城市應(yīng)立足資源稟賦和基礎(chǔ)條件明確自身定位。如北京、上海、深圳等須強(qiáng)化原始創(chuàng)新和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，合肥應(yīng)鞏固量子信息、空天信息等未來(lái)產(chǎn)業(yè)布局的成效，成都應(yīng)持續(xù)壯大電子信息、裝備制造等支柱產(chǎn)業(yè)，太原這類資源型城市須結(jié)合本地優(yōu)勢(shì)，培育差異化、特色化的創(chuàng)新動(dòng)能。此外，要著力提升城市空間品質(zhì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型。加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，并穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造和老舊住房更新。
在創(chuàng)新治理方面，范雨婷認(rèn)為，須增強(qiáng)城市韌性和安全，強(qiáng)化房屋、市政設(shè)施及重點(diǎn)行業(yè)安全管理，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。她建議構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)組織和市民共同參與的多元協(xié)同治理機(jī)制。
推動(dòng)區(qū)域從“競(jìng)爭(zhēng)”到“協(xié)同”，是一項(xiàng)同樣艱巨的系統(tǒng)性工程。徐勤賢表示，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展方面，城市應(yīng)立足自身功能定位，結(jié)合獨(dú)特的資源稟賦、地理?xiàng)l件、歷史文化和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與特色發(fā)展。尤其要在現(xiàn)代化城市體系框架下，穩(wěn)妥有序推動(dòng)城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展。
“未來(lái)城市間協(xié)同發(fā)展須構(gòu)建多層次體系。”戴宏偉說(shuō)，經(jīng)濟(jì)層面通過(guò)產(chǎn)業(yè)分工深化協(xié)作，創(chuàng)新層面依托中心城市形成跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)。顛覆性技術(shù)與前沿領(lǐng)域的突破依賴創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群支撐，這要求以重點(diǎn)城市為核心，聯(lián)動(dòng)周邊區(qū)域構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，使城市群成為承載創(chuàng)新聚合功能的關(guān)鍵載體。
為實(shí)現(xiàn)真正協(xié)同，牛家儒提出了多項(xiàng)機(jī)制創(chuàng)新建議，包括深化改革，推動(dòng)戶籍制度改革、社保異地結(jié)算、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)等，促進(jìn)人才、資本、技術(shù)等要素在區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)；構(gòu)建科學(xué)評(píng)價(jià)與考核體系，在考核中增加科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、民生福祉及區(qū)域協(xié)同貢獻(xiàn)度等指標(biāo)權(quán)重，引導(dǎo)地方政府主動(dòng)追求高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展；強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與機(jī)制創(chuàng)新，國(guó)家層面須加強(qiáng)跨省區(qū)城市群協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，區(qū)域?qū)用嫣剿鹘ⅰ俺杀竟矒?dān)、利益共享”機(jī)制；重點(diǎn)城市要聚焦核心功能，做優(yōu)長(zhǎng)板，成為區(qū)域網(wǎng)絡(luò)中不可替代的一環(huán)；提升開放能級(jí)，打造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境和制度型開放高地，吸引全球高端要素資源，積極參與全球競(jìng)爭(zhēng)與合作。
從“單打獨(dú)斗”到“組隊(duì)出擊”，從“比拼規(guī)模”到“競(jìng)合共贏”，中國(guó)城市與區(qū)域發(fā)展正在迎來(lái)一場(chǎng)深刻的結(jié)構(gòu)性變革。唯有通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、特色發(fā)展、機(jī)制突破與深度協(xié)同，城市才能真正實(shí)現(xiàn)由“大”到“強(qiáng)”的跨越，區(qū)域發(fā)展也才能從“競(jìng)爭(zhēng)”走向“協(xié)同”，最終繪制一幅高質(zhì)量發(fā)展的新圖景。
【未經(jīng)授權(quán)，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)載！聯(lián)系電話028-86968276】
