張合成
中央城市工作會議系統總結了城鎮化戰略實施取得的巨大成就，歷史性地作出“我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期”的科學判斷。這個重大判斷體現了城鎮化從“物”到“人”的價值導向、重塑從“分割”到“融合”的城鄉關系、優化從“土地依賴”到“創新驅動”的經濟邏輯，是中國式城鎮化理論的重大創新，是新型工農城鄉關系的格局擘畫，為新階段新征程城鎮化與鄉村振興確立歷史方位、發展路徑、政策導向提供了根本遵循。
科學把握城鎮化從快速增長期到穩定發展期的歷史進程
城鎮化進程中，快速增長期與穩定發展期的差異體現在：前者以高速突破為標志，后者以平穩成熟為特征，且不同國家因發展路徑差異，兩個階段的表現形態也呈現出獨特性。習近平總書記指出，在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。從世界各國現代化歷史看，有的國家沒有處理好工農關系、城鄉關系，農業發展跟不上，農村發展跟不上，農產品供應不足，不能有效吸納農村勞動力，大量失業農民涌向城市貧民窟，鄉村和鄉村經濟走向凋敝，工業化和城鎮化走入困境，甚至造成社會動蕩，最終陷入“中等收入陷阱”。
在工業革命影響下，城鎮化產生巨大的積極效應，徹底改變了傳統農業社會的形態。在經濟領域，形成了經濟活動地域分工，提高了人類生產效率；在社會領域，人口集聚形成了城市生活方式，提高了人類生活水平；在思想領域，城市文明的擴散，促進了人類文明進步。城鎮化在給人類帶來積極效應的同時，人口快速集中也造成城鎮生態環境壓力增加、交通擁擠、住房緊張、土地資源供給短缺、鄉村凋敝等問題。英美國家在工業化之前都曾開展農業革命，促使農業勞動力向工業部門和城鎮轉移，工業化基本實現后通過工業反哺農業，又實施第二次農業革命。而拉美國家的快速城市化速度超過工業化發展水平，農村移民大規模且無序地涌入城市，不僅造成了城市化過程的混亂，也導致農業停滯、鄉村衰落。在農業相對停滯的基礎上所進行的城市化不僅使農村日益貧困，也導致城市的貧困和危機，阻礙了城鄉關系的協調發展。目前，發達國家城鎮化已進入穩定成熟階段，拉美國家則陷入“中等收入陷阱”。其發展特征充分說明，良好的工農城鄉關系是決定國家社會經濟能否穩定發展的重要保障。
黨的十八大以來，我國新型城鎮化規劃建設治理水平、宜業宜居水平、歷史文化保護傳承水平、生態環境質量大幅提升。2012至2024年，常住人口城鎮化率從52.57%躍升至67%。研究表明，城鎮化率每提高1個百分點，可帶動GDP增長約1.5——2個百分點，并新增超千萬個就業崗位，城鎮化進程已成為我國社會經濟高速增長與結構轉型的核心驅動力。回溯發展歷程，改革開放后我國城鎮化可分為三個階段：1978——1995年為起步發展階段，城鎮化率從17.92%增長至29.04%；1995——2020年是快速增長階段，城鎮化率從29.04%增長至63.89%；“十四五”時期，城鎮化率增速有所放緩。2024年印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》提出，預計經過5年的努力，我國常住人口城鎮化率將提升至接近70%。我國城鎮化率發展仍然有較大提升空間。值得注意的是，我國城鎮化發展已趨向平緩，發展模式從規模擴張轉向質量提升，發展重心從加快速度轉向穩定發展。深入實施以人為本的新型城鎮化戰略，堅持以質量為導向，才能切實解決發展不平衡不充分的城鄉問題，真正實現以人為本引導人口流動轉移，構建工農互促、城鄉共榮的新型發展格局。
科學監測導致城鎮化速度與質量失衡的影響因素
習近平總書記指出：“我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分。”城鄉發展的結構性失衡不僅阻礙了全體人民共同富裕，更制約著農村民主法治建設、社會公平正義維護以及生態價值實現等深層次發展需求。城鎮化轉向穩定發展期，將不再追求城鎮化率的單純提升，而是聚焦城鎮化的質量優化，消除導致城鎮化速度與質量失衡的經濟社會因素，從根本上解決快速增長階段的粗放式問題。當前及“十五五”時期需要關注“五個疊加”。
城市虹吸效應與快速城鎮化疊加。大城市顯著的虹吸效應導致大量農村青壯年勞動力離開鄉村，前往城鎮地區的非農產業部門就業。第七次全國人口普查數據顯示，農村60歲以上人口占比達23.81%，比城鎮高出7.99個百分點。目前生活在農村的老年人可能成為“最后一輩農民”。與此同時，一些進城農民難以獲得穩定工作，被城市邊緣化，成為“半城市化”群體。拉美國家城鎮化問題源于大量農村人口快速涌入城市，而城市產業不健全，城市居住、基礎設施、公共服務配套跟不上人口增長的速度，最終導致“貧民窟”涌現。盡管我國的產業體系、服務配套和農業基礎較拉美國家更為完善，但過快的城市人口增長仍然容易引發農地撂荒、城市產業發展滯后、配套不足等問題，造成城鄉關系的畸形發展。
產業“脫村向城”與農民進城務工就業疊加。一二三、農牧漁、糧經飼、上下游等產業間相割裂，導致資源的錯配與浪費。片面追求農業和鄉村產業組織的規模化，抬高農民參與鄉村產業發展的門檻，加速小農戶與農業農村發展脫軌；而片面追求行業規模擴張和數量增長，則加劇鄉村產業的同質競爭和產能過剩問題。城市工業與鄉村農業缺乏深度融合，導致鄉村產業附加值低，客觀上加劇產業要素“脫村向城”態勢。城鄉就業單向推進，勞動要素向城市流動。城市就業容量和資源稟賦對人才形成強大吸引力，容易形成“強者愈強、弱者愈弱”的馬太效應，中小城市與鄉村面臨較為嚴重的人才流失問題。
國內外農產品價格倒掛與國內價格持續走低疊加。國外農產品低廉的價格造成國內進口農產品增長，2024年我國糧食進口規模達1.58億噸，處于較高水平。低價輸入的農產品，擠壓國內農業市場，促使農產品價格持續走低，一定程度上沖擊了農民種糧積極性。2023年，農產品生產者價格指數同比下降2.3%。農產品價格波動將直接影響兩大群體，價格過低挫傷農民生產積極性，價格過高則加重居民生活負擔，正所謂“谷賤傷農、谷貴傷民”。
農民社保欠賬多與服務支出多疊加。農村居民養老金水平遠低于城鎮職工，農村居民平均養老金僅為城鎮職工的6%。2012至2024年，城鎮居民人均可支配收入由24565元增長至54188元，農村居民人均可支配收入由7917元增至23119元。雖然城鄉居民收入比由3.1∶1降至2.3∶1，但絕對差額非但沒有縮小，反而持續擴大。農村居民在公共服務方面的剛性支出負擔較重、占比較高。2024年，農村居民居住、交通通信、醫療保健、教育文化娛樂這四項與基本生活和發展密切相關的服務性支出占總支出的比重達到了55.3%。
村莊凋敝與傳統就業崗位消失疊加。在大城市虹吸效應及快速城鎮化推進下，維持幾千年的傳統文化、耕作方式、家庭生活及就業崗位面臨消失困境。原本生活在鄉土社會的農民遷入水泥樓房，可能導致傳統農耕文化失去根基。村莊撤并后，農民搬遷至距耕地較遠之地，早晚照料莊稼不便，傳統的精耕細作方式難以持續。農民進城上樓后，庭院經濟受到沖擊，家庭的生產功能隨之喪失，還需額外承擔物業費、水電費等開支，加劇農民生活壓力。無人機等現代化技術雖能降低勞動強度和生產成本，但過早過快的“無人化”會減少本地就業機會，加劇鄉村空心化。
科學認識中國式城鎮化可持續發展的規律
從發達國家的發展經驗來看，在快速城鎮化階段普遍經歷了鄉村衰落與城市病等問題，之后探索城鄉協調發展的新路徑，旨在打破“以城吞鄉”格局，并通過工農互促、保障空間公平等措施，最終實現城鄉共同發展。習近平總書記指出，“強化以工補農、以城帶鄉，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。在城鎮化穩定發展時期，城鄉關系不再是快速增長期的城鎮單向吸納農村的模式，而是走向協調發展、共同繁榮的新階段。這種演進既遵循全球城鎮化的普遍規律，又因我國制度優勢和發展階段呈現出獨特規律。
城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。城鄉融合發展的核心要義，就是要打通城鄉之間阻礙要素流動的體制機制障礙，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，構建一個以“人、地、錢”為核心要素的雙向合理流動的新格局，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。推動各類要素在城鄉間合理流動和高效集聚，能有效暢通國民經濟循環，有助于形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。同時，還能更好推動全國統一大市場建設，發揮我國超大規模市場優勢，進而形成更大規模的發展增量。
城鎮化是一個自然歷史過程。西方走了上百年的城鎮化進程，我們只用了幾十年，還有不少深層次短板。推進城鎮化要久久為功，要有足夠的歷史耐心。習近平總書記指出，“城鎮化受自然條件制約，受資源環境承載能力制約，受經濟社會發展水平制約，要因地制宜、合理布局，不要把提高統計意義上的城鎮化率作為硬任務，不能靠行政命令層層加碼、級級考核，不要急于求成、拔苗助長”。推進城鎮化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發，使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。
堅持農業農村優先發展總方針。穩定發展期的核心任務之一是彌合城鄉公共服務差距，實現基本公共服務常住人口全覆蓋，這是區別于快速增長期重城輕鄉的關鍵特征。如果在城鎮化進程中把農村落下，到頭來會導致“一邊是繁榮的城市、一邊是凋敝的農村”。完善城鄉融合發展體制機制，是一項關系全局、關乎長遠的重大任務，將貫穿推進中國式現代化全過程。實施城鎮化戰略，必須堅持農業農村優先發展總方針，優先考慮“三農”干部配備，優先滿足“三農”發展要素配置，優先保障“三農”資金投入，優先安排農村公共服務。
產業興旺是解決一切問題的前提，是構建新型城鄉關系的基礎。沒有產業就沒有就業機會，沒有充分的本地就業，農民增收就缺乏穩定來源，鄉村人才就必然持續外流，鄉村的繁榮與穩定也就無從談起。推動鄉村產業興旺，不僅關乎農民當下的生計，更是優化城鄉要素流動、促進工農互促共進、實現城鄉融合發展的根本路徑，也是確保城鎮化健康有序、社會長治久安、有效防范“拉美陷阱”風險的依托。唯有筑牢鄉村產業根基，才能為農村提供內生動力，為城鄉協調發展提供堅實支撐。
科學構建新型工農城鄉關系戰略格局
穩定發展時期的城鄉關系演進，本質是城鎮化從城市優先到農村優先的歷史必然。既要吸收發達國家城鄉融合的經驗，又要立足我國“大國小農”的基本國情，通過制度創新實現城鄉要素平等交換、功能互補、治理協同。
扎實布局協同發展共同繁榮的目標格局。一是經濟協同。城鄉產業互補與要素互通，保護鄉村家庭經營特色，形成城市研發+鄉村生產、城市市場+鄉村基地的協作模式。二是社會公平。推動城鄉基本公共服務均等化、基礎設施一體化，消除戶籍、教育、醫療等領域差異，實現同城同待遇。三是生態共生。城鄉綠色空間共建，保護鄉村資源循環特色，統籌規劃城鄉生態空間，形成綠色發展共同體。四是文化互映。保護鄉村熟人社會與城市陌生社會差異，使鄉村文化反哺城市文化，形成城鄉文化雙向滋養機制。五是制度互補。保護鄉村德治與自治特色，通過整合城鄉資源，構建黨建引領、多方協同的組織體系，破解行政壁壘。
耐心布局自由流動的城鄉人口格局。2024年底我國常住人口城鎮化率增速放緩，預計到2035年左右，我國常住人口城鎮化進入穩定時期，城鎮化水平穩定在75%左右。城鎮化目標為預期性而非硬性考核。縣域城鎮化承載能力、吸引能力與國家目標存在天然差異，國家城鎮化率的目標和速度不應成為考核縣域的指標。要防止城鎮化率縣級考核排名，防止調整統計方法、調整鄉村名稱提高排名等層層加碼的虛假城鎮化率。要防止以表彰方法、獎勵機制提高排名等行政手段，也要防止由于小學過度撤并導致的“孩子倒逼進城”和由于缺乏就業機會和增收渠道的“大人倒逼進城”。確定城鄉人口結構必須實事求是、切實可行，不能靠行政命令層層加碼、級級考核，不要急于求成、拔苗助長。
穩定布局縣鄉村功能互補的空間格局。統籌謀劃大城市——縣城——鄉鎮——村莊四級功能體系，形成空間鑲嵌、功能互補的空間格局。引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局，嚴控大城市“攤大餅”，提升縣城發展質量，發揮中心鎮縣域副中心職能。構建以縣城為樞紐、以小城鎮為節點、以村莊為基礎的縣域經濟體系。戰略布局上不要忽視村級的治理功能、村莊的社會功能、村落的文化功能。加強縣鄉村人口結構、資源環境、公共服務、基礎設施、產業鏈供應鏈等方面的空間協同，形成功能協調、優勢互補的縣域主體功能布局。
優化布局賡續古老文明的文化格局。鄉村家庭和村落是中華文化的載體。鄉村不少家庭，由完整型變為留守型，現在變為老人型，將來如果變為無人型，鄉村家庭承擔的習俗傳承、道德教化、文化繼替等功能隨之弱化。鄉土文化是中華優秀傳統文化的重要組成部分，鄉與城的文化融合，是熟人與陌生、信用與契約、傳統與現代的碰撞過程。在城鄉價值觀念融合發展的進程中，城市和鄉村兩大主體的文化不斷磨合，把城市不斷創新和獨立自主的精神帶到鄉村，把鄉村熟人社會的守望相助和勤勞善良的品質帶到城市，形成城鄉共通同享的文化形態。
（作者系中國農業科學院原黨組書記、鄉村振興學院院長）
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